孟春阳(1981-), 河南南阳人, 法学博士, 江西理工大学文法学院讲师, 主要从事环境与资源保护法学研究, Email:
王世进(1965-), 江西赣州人, 江西理工大学文法学院教授, 硕士研究生导师, 主要从事环境与资源保护法学研究
生态多元治理模式作为对当前行政监管民主化、公共化的回应,在治理主体、主体间权力关系、治理规则、治理制度上呈现了多元化的特征,可以解决当前生态治理中过度依赖环境行政管制而带来的制度困境。生态环境治理需要通过法治保证提供一种稳定高效的利益博弈框架来防范治理陷阱,实现主体间互动合作。生态法律规范体系也应围绕多维分权共治和柔性开放的规则制度体系构建,适时作出调整,以治理主体、主体间权力关系为法律之经,以治理规则、治理制度为法律之纬,构建生态法律规范网格体系。
As a response to the democratization and popularization of the current administrative supervision, the ecological polycentric governance model presents pluralistic characteristic in governance principals, power relations among the principals, governing rules and governance system, which can solve the system dilemma brought by excessive reliance on environmental administrative regulation in the current ecological governance. Ecological environment governance needs to provide a stable and efficient benefit game framework to prevent the management traps and realize the interaction between the main bodies through the rule of law. The system of ecological laws and regulations should be adjusted in time around the construction of the multidimensional decentralized co-governance and flexible opening rule system, regarding the governance principals and the power relations among the principals as the longitudes of the law, and the governing rules and the governance system as the latitudes, to construct the ecological laws and regulations' grid system.
一个缺少国家监管的社会,将处于永无休止的混乱状态[
在生态环境问题影响社会发展成为显性社会问题之后,以其关涉社会公共利益和民众幸福生活的广度和深度,成为衡量政府的名誉和政府治理能力现代化的重要依据,政府负有积极的环境保护义务,基本上所有对环境污染的行为,都必须透过政府自己的直接或间接行为来排除。政府职能的转变和社会原则的确立,使政府保护环境和提供生态环境公共物品的给付义务,基于生态环境公共物品的属性,基于“公地悲剧”“搭便车”理论,政府通过禁止和限制人们的行为,履行积极的环境保护义务,在解决宏观和微观生态环境问题的过程中形成了以命令控制式的行政管制体系,使整体环境问题得到一定程度的好转。
随着经济社会的发展,人们对自然环境的本能利用行为逐渐转向开发利用行为,利用方式由被动转向主动,利用对象由自然产品与环境效益转向环境容量和自然资源,这种利用的转向带来了生态环境利用行为的广度和深度的不断拓展,生态环境问题也由点到面,成为诸多复杂性和不确定性兼具的立体的系统问题。以工业污染和城市污染为代表的第一代环境问题和以化学品使用造成的面源污染的第二代环境问题交织并存,以环境痕量污染物引发的第三代环境问题初露端倪,中国生态环境问题呈现了历史性与现实性并存、多样性与深广性交织、复杂性与技术性兼具的特征,在传统的以直接干预和强制执行为主体的行政管制环境治理体系难以应对生态环境问题的新特点下,呈现了手段的僵硬和单一、区域与部门协调不足、决策和实施存在时滞等环境管理的“管制疲劳”和“政府失灵”现象。“传统的地方政府规制的边界性与污染扩散的无边界性使得公共环境治理的成效并不显著”[
这就要求传统的行政管制的环境治理体系应及时转型,以更加有效的工具消除建立在第一代环境问题基础上行政管制手段的缺陷,用以市场为基础的管理工具替代命令控制式要求,在国内和生态系统层面上综合解决环境治理问题[
建立环境保护的多维政策及法律机制,推动环境保护的公共治理和广泛的社会合作,聚合各种社会资源和社会力量,已经成为很多国家和地区的环境政策和环境法律选择[
在众多调节社会秩序的力量中,“法律和道德是传统伦理解体后产生的两种塑造社会秩序的力量”[
生态环境问题作为当前社会发展过程中的重要议题,环境治理作为社会治理的重要组成,关系到人民幸福美丽生活的福祉,受到党和国家的普遍关注。生态多元共治模式以其自身的独特魅力和价值诉求,通过分析制度之后的人性动因和逻辑动因,通过对市场、层级、网络等社会网格化资源的理性选择重组,形塑了环境治理的理想愿景。其呈现的多元和开放的本质特征,构建了治理主体、权利义务、治理依据、治理手段等复杂的社会网格体系,增加了社会治理的难度和复杂性,社会主体行为的可预期性难度增强,利益的抵牾、多元的扞格在所难免。法律对一个共同的博弈框架、价值共识的确认,为多元与开放的制度自洽提供了基本的逻辑依归。法律作为调节社会关系的主导力量,“任何组织或者个人都在法律范围之内活动, 即使官府也不例外”[
“所有形式的法律都会依赖于不完美的结构,同时也包含了艰难的制度选择。无论法律是如何被界定的,它都存在限定性”[
环境问题作为现代性问题,是在现代化、工业化、城市化快速发展中迅猛发展成为普遍的社会性政治性议题。世界范围内公害事件的出现和群体性环境保护运动的兴起以及现代政府职能的转变,推进了经济发达国家的环境法律规范体系。与美日等国自下而上推动环境法律体系的建设不同,中国环境法律体系的快速发展是自上而下的社会政治运作和行政高权推动的结果,法律建构过程中由于缺乏广泛的社会参与和普遍的社会共识,环境法律规范缺乏必要的社会认可。环境法律规范体系中经济公益、经济私益、环境公益和环境私益等多种利益交织,由环境问题特殊性导致的环境法律关系的复杂性和不确定性,使公众在环境保护领域出现了集体冷漠和失语,只在攸关自身利益时,才会采取行动,“吉登斯悖论”和“邻避效应”从宏观和微观两个层面讨论在政府决策时共时性冷漠和闭环式逻辑困境[
在环境治理过程中,我们是在一个交易成本总是存在并且经常很高的次优世界里,寻求最佳的解决方案。19世纪英国私人林地者砍光自身林木的事实和20世纪70年代“博茨瓦纳草地私有化政策”证明并不是所有环境物品私有化都是有效和有效率的环境保护[
十八届三中全会提出,以网格化管理为方向,改进社会治理方式和创新社会治理体制。生态多元治理模式也是要在生态环境治理活动中形成一个“横到边、纵到底”的治理网络,其法律表达以治理主体多元、治理维度开放为经纬形成有效的法律网络,有效地整合生态环境治理资源,实现建立在信息共享基础上的一种开放的全面覆盖的环境治理新体系,切实而精准地解决地方、区域的环境问题,形成经济、社会、环境的良性互动。
社会组织的发展和公民社会主体意识的增强,使公共事务的治理主体呈现了边界模糊又内涵丰富的集合体,但在社会治理的语境下,多元主体的治理不是无中心或者泛中心,虽然多元主体参与合作治理生态环境问题是生态多元共治模式区别于传统环境模式的典型特色,但是多中心治理难以避免形成过程成本增加的局面,如果妥帖的利益表达、衡量及共识形成机制,那么当前环境治理中的互相推诿将难以避免。而当前所倡导的基层自治性和独立性的公共事务的集体治理,在适用上有其自身的局限性。虽然各种非政府社会主体在环境治理中形成的社会形态,如罗伯特·埃利克森所描述的“沙斯塔县”、斯图尔特·迈考利阐述的“持续的关系”、埃莉诺·奥斯特罗姆描述的公共事务的集体治理,令不同的思想传统和观念体系与复杂的社会问题的解决扯上关系,但深入分析和详加审视,就可以发现这种非政府主导的社会治理建立在所需要的信息能够容易获取,参与治理主体容易确定,而且在信息获取上具有广泛的平等性,其利益诉求易知、易测、易监督的基础之上,在这种人数少、复杂性低的社会情境下,这样的制度安排或许是最优选择,其作用得以充分的发挥令人欢欣鼓舞;但当前的生态环境问题大多处在一个人数众多、复杂性极高且呈不断恶化趋势的现实世界。生态环境的特殊性、所关涉社会主体的广泛性和利益诉求的多样性导致了多方协商并取得一致的成本过高,因此,政府主导的社会治理更加必要。当然笔者并不是评价政府主导或者非政府主体治理的优劣,正如单纯的政府治理在目前的生态环境治理活动中也存在诸多问题,而是要说明以谁为治理的主导依赖于被审视的情境的特性。
法律作为一种理性的表达,由社会物质生活条件所决定,随着社会的发展而发展。社会多元主体参与型的范式下法律供给与社会需求的紧张和冲突,也使法律需要对已经形成社会普遍共识、有效解决环境治理问题的治理主体多元的社会实践作出回应。环境立法无疑是应对和解决环境问题的法治基础和社会规范的前提,治理理论和模式的适当的法律表达赋予了社会主体从事生态环境治理的法律依据,法律操作性和稳定性也使社会主体对行为的结果可以准确地预测和把握,法律的可诉性和权威性也为社会主体的参与或者协作提供了方式和路径。生态环境问题在时空上的“压缩性”“共时性”和“复合性”[
叶俊荣教授认为,管制性立法是环境立法的原型[
当前在环境行政监管方面,出现了三种趋势:(1)以加拿大、波兰等国为代表,环境行政监管职能进一步扩大;(2)以德国、西班牙为代表,环境行政职能与其他相关领域职能的融合;(3)以美国、法国为代表,环境行政职能的进一步精细化[
生态环境治理多元主体的利益交织、纵向监管和横向协作对社会控制方式的适用,使生态多元共治模式在社会规则体系和制度体系中由传统刚性封闭走向柔性开放。
法律的制约机制在实践中是一种可以提供“使人们事业持久”和“使人们事业稳定”的制约机制,法律规则持久和稳定的优点,使私人事务变革和公共事务变革不断向前推进[
所有的法律都是“参与”的力量在总是不完美的各个决策过程中运行的产物[
生态多元治理模式作为对当前行政执法民主化、公共化回应的一种模式,在环境法律规范体系中,还体现在畅通不同治理主体的利益诉求表达机制基础上,构建新的生态治理制度体系。当前荷兰、新西兰、澳大利亚等国在环境保护法律规范中,在保持传统的以命令控制为主的行政管制的方式外,在环境目标实现的具体策略上与现有的规则体系相结合还出现了环境契约、环境审计、环境税费、市场交易、自愿实施等回应性法律管理制度,针对不同制度的特点和适用的条件,把实现环境目标和解决环境问题的制度有效结合起来,进行具体的分析[
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