摘要
矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，其勘查开发事关国计民生和国家安全。1986年制定的矿产资源法，作为矿产资源开发利用以及保护的基本法，于1996年、2009年进行了部分条款的修改。但终究没有摆脱计划经济时代立法的特定局限，不能完全地应对矿产资源领域持续出现的新情况、新问题。将于2025年7月1日实施的新《矿产资源法》是该法自颁行以来的第一次全面修订，是矿业高质量发展的重要法治保障，更是中国矿业法治建设久久为功的生动体现。矿业权是矿产资源法中的核心概念，是支撑具体制度架构的支点，其概念的立法化设置是关乎矿产资源法治建设的关键问题。新《矿产资源法》以立法重置的方式完成了矿业权的物权化改造，实现了矿业权“三权合一”向“去证留权”的根本转变。矿业权的得丧变更遵从物权法确立的不动产物权变动规则，突出矿业权登记的制度功能。内容构成则强化了矿业权的排他性特征，增设了探矿权转采矿权的“直通车”模式，明确了综合勘查、综合利用的制度激励措施。新《矿产资源法》的立法主线将旧法以权力为中心切换为以权利为中心的制度设计。尽管此次修法对于矿业权概念的立法重置较为妥当，但制度体系建设仍有进一步完善的空间。规则补充层面，对于“探转采”的费用收取，新《矿产资源法》设计的规范体系尚处于粗线条式的框架结构，具体的费用类别、收取方式以及收取额度等内容均需财政部门与自然资源主管部门的合作与合力。具体而言，“探转采”是否缴纳采矿权出让收益，应重点考虑探矿权是否完成有偿处置的因素。对申请在先方式取得空白地的探矿权，“鼓励找矿”应是是否收取采矿权出让收益的影响因子。新发现矿产资源的矿业权设置等问题，重点关注“综合勘查、综合利用、合理开采”制度激励的落地，但需避免其异化为规避矿业权竞争性出让的路径选择。立法跟进层面，需同步跟进配套法律体系的“立、改、废”。“立”与“废”作为矿产资源法律体系重构的抓手，具有同步展开的紧迫性。全面废止违背修法精神的制度规范，同时强化涉及不同主体的大量授权条款背后的配套规范体系的搭建。
1979年《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）的起草工作启动，1986年正式颁布施行。矿产资源勘查开采以及保护工作正式纳入“依法管矿，依法办矿”的法治化框
1996年《矿产资源法》针对矿业领域的市场化改革进行了一轮较大幅度的修订，尤其是矿业权有偿使用制度以及矿业权流转制度的创设，为矿业权市场的建设与发展提供了法制保
2002年第九届全国人大常委会组织开展了矿产资源法执法检查，发现发展社会主义市场经济和加入世贸组织对矿产资源法提出了新的要
2003年6月原国土资源部成立“两法”修改领导小组及办公室，就矿产资源法修订的相关问题进行修法准备。截至2011年12月，《矿产资源法》修改工作在8年期间12易其稿，“基本理清了矿产资源法修改的基本思路、主要框架和基本问题
2012年与2013年，《矿产资源法》修订先后纳入国务院立法计划二档立法项目和十一届全国人大常委会立法规划。然而，矿产资源法的修订工作未能按照预设的节奏完成，又一次陷入挣扎不前的境
2018年，矿产资源法修改列入中央全面依法治国委员会办公室有关在途涉法任务清单和十三届全国人大常委会立法规划。《自然资源部2019年立法工作计划》显示：2019年将《矿产资源法（修订草案）》报请国务院审查，推进《矿产资源法》修改。至此，矿产资源法修改工作再次按下启动键。
2019年自然资源部组建矿产资源法修改领导小组与起草小组，启动矿产资源法的修订工作。经过梳理重点问题、组织座谈会、实地调研等诸多努力，在最大程度凝聚共识的基础上，自然资源部于2019年12月17日形成《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），并正式向社会征求意见，标志着我国矿产资源法的修订工作终于迈出了实质性步伐。2023年12月1日，国务院召开常务会议，讨论并原则通过《矿产资源法（修订草案）》，决定将修订草案提请全国人大常委会审议。12月25日，《矿产资源法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。2024年6月25日及11月4日《矿产资源法（修订草案）》分别提请全国人大常委会进行第二次、第三次审议。2024年11月8日，《矿产资源法》修订通过，自2025年7月1日起施行。
修订的《矿产资源法》（以下简称“新《矿产资源法》”）设置有总则，矿业权，矿产资源勘查、开采，矿区生态修复，矿产资源储备和应急，监督管理，法律责任以及附则等八章。条文数量增加至80个条文的规模。就具体内容而言，新《矿产资源法》对矿业权出让、矿业权审批登记、收益分配、生态修复以及储备和应急等核心制度进行了根本性的制度重
矿业权（探矿权、采矿权）是矿产资源法中的元概念，是支撑具体制度架构的支点，其内容构成浓缩了特定法域矿产资源法的立法意旨和规范策略，其立法化设置是关乎矿产资源法治建设的关键问
矿业权概念的立法化设置有一个动态的变迁过程，背后反映着我国矿产资源法基本理念的不断更新与成熟。
《矿产资源法》（1986）第3条第3款规定：勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。《矿产资源法》明确了探矿权、采矿权的权利类型。探矿权与采矿权是分别承载矿产资源勘查与开采的核心概念，是矿产资源法律体系搭建的概念基础。矿产资源勘查、开采基本制度的架构正是围绕探矿权与采矿权这两个元概念具体展开。
至于何为探矿权，何为采矿权，《矿产资源法》（1986）并未言明。直到1994年颁布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》），才对如上两个问题详加回答。
其一，明确探矿权、采矿权的概念。《矿产资源法实施细则》第6条第1款、第2款分别规定了探矿权与采矿权概念设置，同时对探矿权人与采矿权人的概念加以说明。不论探矿权、采矿权还是探矿权人、采矿权人，其权利依据均依赖于“许可证”（勘查许可证、采矿许可证
其二，明确探矿权人、采矿权人的权利义务。《矿产资源法实施细则》从权利与义务两个角度分别对探矿权与采矿权的内容予以明确。探矿权的权利内容不仅涉及勘查的权利，更是从探矿权的范围、期限、对象，附属设施建设，相邻区域通行、矿业用地，优先权以及回收矿产品的销售等诸多方面详细的规
回答何为探矿权、采矿权之后，再来回答什么是矿业权。矿业权的概念并没有出现在《矿产资源法》以及配套行政法规当中。法定的表达本是探矿权、采矿权。矿业权更多的是作为学术研究中的术语使用，但此概念的内涵界定以及使用存在争
矿业权概念的法定化，是新《矿产资源法》的显著变化。探矿权、采矿权也从宏观的权利类型表达，精细化至内涵的确
| 《矿产资源法实施细则》第6条 | 新《矿产资源法》第23条 | |
|---|---|---|
| 探矿权 | 探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。 | 探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。 |
| 采矿权 | 采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。 | 采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利。 |
矿业权在《矿产资源法》（2009）框架内的得丧变更奉行“有证即有权”的基本原则。所谓“证”指的是勘查许可证或采矿许可证。《矿产资源法》（2009）以及配套规定确认了矿产资源勘查、开采的许可证制
尽管2000年原国土资源部颁发的规范性文件《矿业权出让转让管理暂行规定》，已经明确“矿业权适用于不动产法律法规的调整原则”。但《矿产资源法》（2009）勘查与开采的许可证制度中的登记仅作为程序性存在，并不具有现代物权法上的意义。“登记”的《矿产资源法》（2009）涵义与《物权法》中“登记”涵义具有“代差
依据新《矿产资源法》第22条第1款之规定，符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项载入矿业权登记簿，发放矿业权证书。“严格的物权登记制度确保了矿业权的合法性、稳定性和可转让性，增强了公示效力
（1）概念引入。类似“不动产登记簿”的“矿业权登记簿”终于得到《矿产资源法》的认同。我国矿业法律体系中第一次出现“矿业权登记簿”的概念。“勘查许可证与采矿许可证”的法定表达在新《矿产资源法》中被“权证分开”迭代，突出了行政许可因素的剥离。
（2）效力判断。“矿业权设立、变更、转让、抵押和消灭自记载于矿业权登记簿时发生效力（《矿产资源法》第22条第3款）”更是熟悉的《物权法》味道。新《矿产资源法》第22条以矿业权登记簿、矿业权证书等创新概念为基础，确认了“经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的矿业权得丧变更效力判断规则。
（1）权利特性的突出。新《矿产资源法》第23条第4款规定“在已经登记的勘查、开采区域内，不得设立其他矿业权”，特别强调了探矿权与采矿权的排他性特征。其实，许可证制度体系内勘查许可证与采矿许可证蕴含排他性的蕴意，此处再次强调并非单纯的延续确认，而是矿业权概念立法重置在立法技术与法律表达方面的突出体现。排他性特征是物权法以及基础理论的通用表达。物权的排他性效力源于其直接支配性的特
（2）权利内容的强化。第一，探转采“直通车”模式的固
第二，新发现矿产资源的制度激励。新《矿产资源法》第23条第3款还将矿业权的权利范围扩展至登记的勘查、开采范围内新发现的矿产资源。具体而言，主要呈现为两种类型，四种情况。本款内容可以理解为：矿业权人（探矿权人、采矿权人）有权依法优先取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权（探矿权、采矿权），具体办法由国务院自然资源主管部门制定。不论是探矿权，还是采矿权对于新发现矿产资源的权利扩展，无疑是对矿业权人综合勘查、综合利用的制度激励安排。
矿业权（探矿权、采矿权）系捆绑矿山企业设立，矿业经营权以及矿产资源财产权三大要素的权利束。《矿产资源法》（2009）第15条，将矿山企业资格审批、矿业经营权审批以及财产权的授予统一于一体，混淆了矿业市场准入资格和矿业权主体，严重错判了矿业权人与矿业权的具体行使人可以是不同的主体。采矿权作为独立的财产权，同持有人是否具有采矿企业资质可以不相
第一，矿业权设立与矿山企业设立的纠葛作为“鸡和蛋的悖论
第二，矿业权设置中行政许可与民事物权之间的耦合与分离。《矿产资源法》（2009）对于矿业权“三权合一”立法模式的反思与检讨已然纳入理论界与实务界视野，具体论题则进一步聚焦于行政许可与物权的协调问题，主要呈现为行政许可与物权绑定至矿业权的“权证合一”模式，与行政许可与物权松绑的“权证分离”模
新《矿产资源法》对矿业权概念设置中行政许可与物权之间关系的纠葛以及应对作出了选择，即剥离了《矿产资源法》（2009）中矿业权设置中的非物权因素，不再将行政许可与物权直接捆绑于矿业权概念当中。
鉴于20世纪70年代的时代背景与立法技术，矿业权是法律给定的一个游离于当代法学范式之外的公私法杂糅型概念。理论界与实务界试图用既有的法学范式给出不同的解释路径，陆续出现“债权说”“用益物权说”“特别物权说”“特许物权说”“准物权说”“分权说”“经营权说”“探采合一说”以及“经济权利说”等不同的解释论尝
《矿产资源法》（2009）第15条作为“三权合一”的法律依据并未出现在新修订的《矿产资源法》当中。此次矿产资源法修订针对矿产资源开发治理中民事物权、行政许可以及企业准入等纠葛给出了制定法层面的回答，明确规定探矿权和勘查许可证分开管理，采矿权和采矿许可证分开管理的“权证分离”模
新《矿产资源法》的关键性重置并非仅仅关注矿业权的概念，更是将重置的范围扩展至贯穿矿业权得丧变更全生命周期的行政审批。矿业权概念立法重置以及矿政管理体系中矿业权流转行政审批要素的剥离尤为抢眼。新《矿产资源法》仅在第32条压覆战略性矿产资源的特定情况下保有“有关部门批准”，其他矿政管理环节的行政审批则全面退却。
其一，出让环节：审批制向合同制的转轨。许可证制度向登记制的体系切换，意味着矿业权出让关键的制度工具由行政审批变更为合同管理。新《矿产资源法》明确要求矿业权的出让需要签订探矿权出让合同或采矿权出让合同，出让合同也跨越政策的角色，成为成熟经验的法律确认。遗憾的是，出让合同的复杂性以及体系性无法在《矿产资源法》有限的篇幅中详加体现。但作为补充，出让合同规范的完善任务将以法律授权的方式交给国务院自然资源主管部门（第20条）。
其二，转让环节：取消矿业权流转二级市场的行政审批。矿业权转让是矿业权市场建设的中坚构成。《矿产资源法》（2009）以及配套制度行政审批的体系使得矿业权转让面对实体与程序的双重严格要求。尤其是矿业权转让合同效力与行政审批的直接绑定，使得矿业权转让合同纠纷成为争议的频发区
2007年《物权法》第123条（现《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》第329条），从体系解释的路径证成了矿业权的物权特质，并从法律依据的层面给出了用益物权的明确表态。可以说，《物权法》的颁行开启了矿业权物权化的新篇章。但原矿产资源法以及配套规定搭建的法律体系，并未进行系统性的调整，矿业权概念中行政许可与物权因素的冲突并未消失，只是二者之间的张力发生了“偏私型”（偏向物权性）的转
新《矿产资源法》在《物权法》与《矿业权司法解释》的基础上再进一步，完成矿业权概念的立法重置，即完成了矿业权“去证留权”的物权化改造。其一，物权化改造的方式。矿产资源法对于矿业权的立法设置采取了“权证合一”的模式，即行政许可与民事物权打包的方式，此处新《矿产资源法》剥离了矿业权概念中行政许可的因素，即代表行政许可的“证”，不再保留，仅保留民事物权的因素，完成“去证留权”。其二，物权化改造的效果。不论是《物权法》还是《矿业权司法解释》受制于《矿产资源法》（2009）以及配套规定的限制，无法回避矿业权中行政许可的因素，均未完成矿业权的物权化改造。新《矿产资源法》从立法层面对矿业权中行政许可与民事物权进行切割，进而完成了从“三权合一”到“民事物权”的改造。
新《矿产资源法》对于矿业权概念的立法重置已经较为完备，但仍存在进一步完善的空间。
其一，“探转采”的费用收取问题。新《矿产资源法》第23条第1款强化的探矿权的权利内容，通过法律固定了“探转采”的“直通车”模式。“优先权”模式的实务争议以及保障不力的问题得到一揽子的解决。第25条更是就“探转采”进行细致化的规定。但遗憾的是，新《矿产资源法》第23条（探矿权、采矿权）、第25条（探矿权转为采矿权）以及第6条（费用）、第21条（出让收益）均未对“探转采”是否再行缴纳费用予以明确。进言之，适用新《矿产资源法》第25条“原矿业权出让部门应当与该探矿权人签订采矿权出让合同，设立采矿权”时，是否还应该同时适用《矿产资源法》第6条、第21条规定，缴纳采矿权出让收益是立法尚未解决的关键问题。解释论层面显然存在着“缴纳”与“不缴纳”两种截然不同的路径。但该问题的回答应避免单线条直接的是或否的处理，而是在综合考虑此次《矿产资源法》修订确立的费用体系改革的基础之上作出判断。新《矿产资源法》第21条设计的规范体系尚处于粗线条式的框架结构，而具体的费用类别、收取方式以及收取额度等内容均需财政部门与自然资源主管部门的合作与合力。具体而言，“探转采”是否缴纳采矿权出让收益，应重点考虑探矿权是否完成有偿处置的因素。但完成有偿处置的探矿权在实践中并非一概不予缴纳采矿权出让收益，需要注意各省是否存在特殊规定。如未完成有偿处置，以申请在先方式取得空白地的探矿权，在“探转采”时不予缴纳也许更加利于“鼓励找矿”。考虑此次《矿产资源法》的篇幅设置，费用体系的重置还依赖于配套制度的跟进，尤其是作为配套法规的《矿产资源法实施条例》应避免“国务院可以根据不同情况规定减收或者免收有关费用”流于形
其二，新发现矿产资源的矿业权。新《矿产资源法》第23条第3款确认了矿业权人登记的勘查、开采范围内对新发现其他矿产资源的矿业权。但“具体办法由国务院自然资源主管部门规定”的接口设置暗示了此问题的复杂性。矿产资源自然禀赋的不同决定了其勘查、开采的地质规律的差异。例如，高风险的有色金属的探矿权，是否当然取得其登记勘查范围内几乎无勘查风险的砂石土类资源的采矿权。再如，煤炭资源富集地区的有色金属探矿权人，可否当然地取得其登记范围内大概率存在的煤矿采矿权。即以获得高风险的探矿权为名，取得低风险或者无风险矿产资源的采矿权的制度漏洞需要尤为注意。新《矿产资源法》给出综合勘查、综合利用的制度激励，但需避免其异化为规避矿业权竞争性出让的路径选择。
“新《矿产资源法》带动矿产资源法律体系由计划经济思维制度设计向市场经济逻辑制度重构的飞
我国矿产资源法律体系的搭建选取了多层级法律渊源的搭建模式。《矿产资源法》承载的制度与规则供给功能受到条文篇幅有限与授权立法偏重的制约。大规模的规则供给功能则由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、司法解释、司法判例以及一般规范性文件等不同的法源支撑。作为法律规范系统基本构成的矿业权概念以及相关制度的重构必然引发围绕其展开的其他规范的联动性修订。而这种联动修订主要表现为“废”与“立”两个方面。
其一，1998年国务院连续颁行的《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》三部行政法规（尽管在2014年修订）的废止首当其冲。三部行政法规作为矿产资源法的基础配套规定已经超负荷运行20余年，诸多制度体系受到矿政管理与环境资源司法实践的驾控。例如，《探矿权采矿权转让管理办法》对于矿业权转让合同未经审批无效的判断规则已经在环境司法实践中嬗变为多样的扩张解释路径。此次矿产资源法的系统修订瓦解了三部行政法规继续运行的正当性基础。因此，完成历史任务的行政法规“三法”将退出矿产资源法治建设的主战场。
其二，1994年国务院颁行的行政法规《矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》），设有7章，46条。就颁行时间与预期功能而言，《实施细则》均指向1986年版的《矿产资源法》。尴尬的是，1996年《矿产资源法》完成修改，计划经济向市场经济转轨的修订，更是从根本上限制了《实施细则》功能发挥。“本细则由地质矿产部负责解释”的立法表达也从侧面印证了《实施细则》的年代感。值得注意的是，《实施细则》是现行有效的行政法规，依然在矿政管理与司法实务中发挥着作用。此次矿业权概念的立法重置将对《实施细则》形成第二次根本性的冲击。例如，《实施细则》对于探矿权人和采矿权人的权利、义务界定条款需按照矿业权的立法重置进行系统性的调整。再如，许可证制度向登记制度的切换，使得大量的行政审批条款不合时宜。还如，非法转让矿业权的法律责任将失去法律依据。破坏性采矿也在新《矿产资源法》中失去了位置。因此，《实施细则》已经圆满完成了其促动矿产资源勘查、开采以及保护的历史任务。
其一，矿产资源法律体系的规范更新。矿业权概念的物权化改造将凸显当前矿产资源法律体系的滞后性，其体系重构不可回避。“立”与“废”作为矿产资源法律体系重构的抓手，具有同步展开的紧迫性。旧的规范体系废止，新的规范体系尚未建立的停摆窘境应极力避免。诚如上文所述，我国政策驱动式的矿产资源法律体系中一般规范性文件的整理以及跟进的任务尤为突出。一般规范性文件在当前法律体系中规则供给的积极功能并不会因为矿产资源法的修改而自动愈合。各种渊源的矿产资源法律规范也面临着重大修改的任务。
其二，《矿产资源法》授权性规范的同步跟进。尽管《矿产资源法》完成了重构性修订，但授权立法的模式与粗犷立法风格仍然得到了坚持。此处仅以新《矿产资源法》第二章《矿业权》为例，观察授权性条款的设置情况。
（1）授权自然资源主管部门。新《矿产资源法》将矿业权出让合同示范文本（第20条第2款），矿业权登记的具体办法（第22条第4款），新发现其他矿产资源的矿业权（第23条第3款），以及探矿权豁免（第28条）、采矿权豁免（第29条）等规则细化的权限明确地授予自然资源主管部门。此外，矿业权出让收益征收办法则授权给国务院财政部门会同国务院自然资源主管部门、国务院税务主管部门制定（第21条第2款）。
（2）法律、行政法规保留。《矿产资源法》在矿业权市场化出让的例外（第17条第1款），禁止或者限制开采矿产资源区域（第18条第4款），矿业权期限及续期例外、采矿权最长期限（第24条），探转采“直通车”的例外（第25条第1款）等诸多条文中设置了法律、行政法规保留的条款，提前预留了与其他法律、配套行政法规的接口。
（3）授权地方。第17条第2款授权县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让。采矿权豁免的监督管理要求（第29条）则授权给省、自治区、直辖市的规定。
可见，矿产资源法的修订仅仅是矿产资源法律体系重构的开始。尽管作为配套行政法规的《矿产资源法实施条例》的制定工作已经启动，但距离共识的广泛形成尚有不小的争议，法规制定进度上也仅是完成自然资源主管部门的程序。涉及不同主体的大量授权条款背后的配套规范体系的搭建方才是矿产资源法深入贯彻实施，保障矿业高质量发展的持续发力点。
探矿权与采矿权作为法定概念出现于1986年制定的《矿产资源法》。随着《矿产资源法》的修改以及系列配套规定的颁行，以探矿权、采矿权为立法技术核心的矿产资源法律体系逐渐形成。但带有浓厚计划经济色彩的《矿产资源法》因其计划性、管制性模式的弊端，逐渐呈现出诸多问
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