国家教育规划是国家在一定时期对教育事业的发展规模、规格要求和所采取的重要措施等拟定的计划或纲领，它对国家教育发展的方向、步骤及成效等都有着深刻及全局性的影响。改革开放以来的四次国家教育规划是中国进行重大教育决策、部署教育发展战略的主要轨迹，也是中国教育“寻路子、谋发展”历程的一个缩影。梳理分析四次国家教育规划对于认识、理解和更好地发展中国教育事业具有非常重要的意义。

一、四次国家教育规划的发展战略

改革开放以来，中国共进行了四次国家教育规划，这些规划的形式主要包括全国教育工作会议和相应的纲领性文件。每一次规划的进行都伴随着一系列教育改革的谋划与部署，进而使中国教育事业跨上一个新的台阶。以四次国家教育规划为坐标点，可以清晰地勾勒出改革开放三十多年来中国国家教育战略发展过程的轮廓。

(一) 第一次规划：改革教育体制

1985年5月15-20日，在中国全面推进经济、科技体制改革的背景下，中共中央、国务院在北京召开了改革开放以来的第一次全国教育工作会议。来自各省市、部委及各教育单位的负责人和代表共608人参加了会议。会议的主要任务就是学习邓小平同志等中央领导关于教育工作的指示，讨论修改《关于教育体制改革的决定》(草案)，并研究贯彻落实该决定的相关措施。在这次大会的5月19日，邓小平同志到会作了著名的题为《各级党委和政府要把教育工作认真抓起来》的重要讲话。5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》正式颁布，中国教育体制改革声势浩大地铺展开来。

(二) 第二次规划：教育优先发展

进入20世纪90年代，伴随着不断深化的社会主义市场经济体制改革，中国需要建立相应的教育体制。1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》。该纲要从宏观上构建了与市场经济发展要求相适应的中国特色教育发展架构。1994年6月14-17日，在北京召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议。来自全国各地的党政领导、教育负责人、代表共约180人参加了会议。会议的主要任务是贯彻党的十四大和十四届三中全会精神，动员全党全社会认真实施《中国教育改革和发展纲要》，确立“教育优先发展”的战略，为实现20世纪90年代中国教育改革和发展的任务而奋斗。会议确定将“两基”(基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)列为未来工作重点。

(三) 第三次规划：推进素质教育

世纪之交，知识经济初见端倪，科学技术日新月异。面对激烈的国际竞争，经济社会发展对教育工作特别是创新人才培养提出了更高要求。1999年6月15-18日，中国在北京召开了改革开放以来的第三次全国教育工作会议。参加会议的有全国31个省(市、区)党政主要领导、教委主任、各级学校代表 300人。会议的主题是：动员全党同志和全国人民以提高民族素质和创新能力为重点，深化教育体制和结构改革，全面推进素质教育，振兴教育事业，实施科教兴国战略，为实现党的十五大确定的社会主义现代化建设宏伟目标而奋斗。会议期间，正式发布了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。

(四) 第四次规划：迈向教育强国

进入21世纪，中国教育面临着新阶段新形势的更高要求。为落实科学发展观，认真总结改革开放以来教育发展的成就和经验，在改革创新中努力促进教育科学发展，于2008年启动了国家中长期教育规划纲要的起草工作。2010年7月13-14日，在北京召开了改革开放以来的第四次全国教育工作会议，这也是党中央、国务院在21世纪召开的第一次全国教育工作会议。胡锦涛总书记和温家宝总理在会上作了重要讲话。会议主会场设在北京，另在全国设428个分会场。会议紧密结合前期拟定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《规划纲要》)的贯彻实施，围绕“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标进行了全面部署。会议发出了迈向教育强国的动员令。

二、中国四次国家教育规划的特点

改革开放以来的四次国家教育规划是中国教育发展战略思想的典型体现，反映了中国教育规划与决策的发展轨迹与共同特性。这些共同特性归纳起来，大致有以下几个方面。

(一) 规划受到党和政府的高度重视

中国的四次国家教育规划无一例外都有党和国家最高领导人的直接参与，历次全国教育工作会议的筹备及相关文件的形成都多次得到了党和国家领导人的关心与指示，参会人员也主要是各地方领导及单位负责人。第一次规划中，邓小平同志多次指示并亲自参会作重要讲话。第二次和第三次规划得到了江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉健行、李岚清等中央领导的关心与指导，江泽民总书记在这两次规划中的全国教育工作会议上都作了重要讲话。第四次规划中，胡锦涛总书记和温家宝总理等中央领导多次关心、指导规划纲要的起草工作，并亲自出席全国教育工作会议，胡总书记和温总理还作了重要讲话。四次全国教育工作会议的参会人员都是各省、直辖市、自治区和中央各部委主要党政领导，各地教育厅、局的负责人，各级各类学校的代表等。会议的高规格反映了党和政府对国家教育规划工作的高度重视。同时，与四次教育大会相伴随的四份纲领性文件都经过了中共中央政治局、国务院等党和国家最高权力机构的讨论、审阅并通过。

(二) 规划涉及的内容全面且重点突出

四次国家教育规划所涉及的内容非常广泛，基本上囊括了当时教育发展所关注的方方面面。比如，第四次规划的内容就包括总体战略、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、继续教育、民族教育、特殊教育、人才培养体制改革、考试招生制度改革、现代学校制度办学体制改革、管理体制改革、扩大教育开放、教师队伍建设、保障经费投入、教育信息化进程及依法治教等诸多方面，涵盖了当前中国教育发展的绝大多数领域。另一方面，每次规划也有一些重点或比较紧迫的主题有所凸显。第一次规划主要改革教育体制，重点是确定了实行九年义务教育的制度，并对基础教育管理实行简政放权。第二次规划确定了“教育优先发展”的地位，“两基”问题成为重中之重，另外还有职业教育、成人教育、高教体制改革、增加教育经费、改进学校德育等主要问题。第三次规划重点为提升教育的生机与活力，要求“各级各类教育都要把全面推进素质教育，提高受教育者的全面素质”作为教育工作的战略重点。第四次规划确定未来十年的两大工作重点是“促进教育公平、提高教育质量”。

(三) 规划伴随着大量的调研与讨论，注重科学性

调查研究是获得真知灼见的源头活水。改革开放以来的国家教育规划注重科学性，强调“从群众中来，到群众中去”的工作方法，广泛听取社会各界的意见及建议，强调实地调研特别是对基层的调研。比如，1985年的《关于教育体制改革的决定(草案)》历经了1万人次的讨论，并十易其稿。1993年的《中国教育改革和发展纲要》出台也历经多次调研与讨论。国家教委召开了多次征求意见的座谈会、研讨会；中央政治局常委前后曾讨论过4次；政治局全体会议讨论过两次；国务院常务会议和办公会议讨论过5次^[1]。1994年会议之前，国家教委已经组织了多次讨论会，李岚清副总理也多次主持召开座谈会，听取各方意见与看法。而2010年颁发《规划纲要》更是群策群力的典范。据工作小组办公室统计^[2]，教育规划纲要自启动到正式颁布，工作小组及其办公室先后在境内外召开不同层面、不同类型的座谈会和研讨会1 800余次，直接参与调研、座谈、讨论的海内外专家和各方人士有35 000余人次。在文本面向社会征求意见期间，全国人大、全国政协、各民主党派中央、中央有关部委、各省(区、市)教育厅(委)、部分大中小学和幼儿园、企事业单位等660多个单位，1 800余名专家、校长、教师、学生、家长、教育部门负责人、企业界人士以及海外人士共提出意见建议6 100多条。起草组先后召开各类会议近300次，并进行了40多轮大修改。修改后的文本更加体现了尊重教育规律、推进科学发展的总体要求。

(四) 规划都有纲领性文件出台，注重规范性

改革开放以来历次教育改革的关键点上，中国都要制定和出台与全国教育工作会议相配套的纲领性文件，以凝聚共识、指引方向、推动教育改革规范发展，这样的动作已成固定模式。第一次全国教育工作会议后颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》、第二次全国教育工作会议前颁发的《中国教育改革和发展纲要》、第三次全国教育工作会议中发表的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、第四次全国教育工作会议后印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，就是四次国家教育规划的纲领性文件。

(五) 规划对国家教育发展的意义都非常重大

四次国家教育规划对解决中国各时期的教育问题产生了显著性的直接效果，并对中国教育改革与发展有着长远而深刻的影响。1985年会议及其《决定》以邓小平提出的“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”为指针，确立了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的根本指导思想，对于改革教育体制，促进教育努力适应社会主义建设以及经济、科技体制改革的迫切需求起到了极大推动作用。邓小平同志的一些论断，如“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量”、“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设”等等，不仅在当时解放了人们思想，极大地推动了教育实践的改革，在现在也仍然有着很强的指导意义。1994年大会及其《纲要》所确立的“教育优先发展”无疑是中国教育领域中最有影响的战略之一，并在实践中促进了中国教育的快速发展。1999年大会及其《决定》所强调的素质教育，对于今日应试倾向仍然深重、创新人才仍然缺乏的中国教育，仍然有着深刻的启发意义。2010年大会及其《纲要》已经表明了中国新一轮教育改革的启程，相关规划与决策为未来中国教育改革发展指明了方向，未来十年的教育改革将在《纲要》的指引下全面展开，这对中国建设人力资源强国、满足人民群众接受良好教育的需求、全面建成惠及十几亿人口的小康社会具有重要而深远的战略意义。可以预见，本次规划必将成为中国教育发展史上新的里程碑。

三、中国四次国家教育规划的影响 (一) 开创了有中国特色的教育发展道路，使中国教育走上了科学发展的轨道

中国是一个有着十几亿人口的发展中大国，但却并不是人力资源强国。在国家发展过程中，究竟靠什么实现经济社会可持续发展，乃至民族复兴大业，这是一个涉及发展模式和路径的关键问题。在教育领域，通过改革开放以来的四次国家教育规划，中国探索、开创了一条有中国特色的发展道路，靠着持续变革，不断完善，中国教育逐步进入了科学发展的轨道。这条教育道路大致可以分为四个阶段。

其一，改革探索阶段(1985年-20世纪90年代初)。虽然从1977年开始，中国的教育事业得到恢复重建，但教育领域和经济领域不同，经济领域逐步改革、探索新路，而教育领域则直接回到了计划体制、苏联模式^[3]。因而，以1985年的《关于教育体制改革的决定》为标志，中国开始了教育改革的探索，重点就是改革教育体制，特别是基础教育管理体制改革。邓小平同志要求各级领导“要像抓好经济工作那样抓好教育工作，把中央的教育体制改革决定落到实处。”在这样的情况下，中国教育明确了发展方向与重点，开始焕发出勃勃生机。

其二，快速发展阶段(整个20世纪90年代)。进入20世纪90年代，党的十四大提出了“加快社会主义建设步伐、建立社会主义市场经济体制基本框架”的战略任务，这为教育改革和发展提供了新的机遇和动力。1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，谋划了20世纪90年代和21世纪初中国教育发展的思路与步骤。配合着1994年全国教育工作会议及大会讨论的三个重要文件^①，这一阶段落实了“教育优先发展”的战略地位，将工作重点放在了“普九”上，并特别关注了西部农村地区。到2000年，中国实现了“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的目标，这是中国教育发展史上的一个里程碑。

① 会议讨论的三个重要文件分别是《关于实施(中国教育改革和发展纲要)的意见》、《中华人民共和国教育法(征求意见稿)》和《关于加强和改进学校德育工作的意见》。

其三，调整巩固阶段(1999-2010年)。进入新千年，中国的教育事业硕果累累，但不容忽视的是教育领域仍存在着诸多问题，特别是片面追求升学率、应试教育倾向明显等问题，使青少年难以得到全面发展。为应对时代挑战，提升学生整体素质和创新能力，中国教育规划注意调整策略，强调素质教育。1999年再次召开全国教育工作会议，发布了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。于此，素质教育进入全面实施阶段。

其四，科学发展阶段(2010年及以后)。2010年7月13-14日，中国召开了改革开放以来的第四次全国教育工作会议。会议认真总结过去，分析形势，谋划未来，强调要“推进教育事业科学发展”，阐述了以科学发展观统领教育事业改革发展的战略思想和基本要求，号召全党全国积极行动起来，坚持育人为本，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进。随着配套文件《规划纲要》于同年7月29日正式颁发，中国教育之路步入了以科学发展为特征的新阶段。

(二) 推动中国教育事业在各个领域取得了巨大进步与发展

改革开放以来，在历次国家教育规划的引导下，中国的教育事业蓬勃发展，在各个领域都取得了巨大的成就。总体上看，中国已建成了世界上最大规模的教育体系，并已经实现了从人口大国向人力资源大国的转变。在基础教育方面，中国已全面普及九年义务教育，实现了完全意义上的免费教育。全国小学净入学率达到99.4%，初中毛入学率达到99%，青壮年文盲率下降到3.58%以下。高中阶段毛入学率分别达到79.2%，已接近中等收入国家平均水平^[4]。在高等教育方面，中国已实现了高等教育大众化。2009年，全国高等教育在校生人数为2 979万，毛入学率为24.2%，达到世界平均水平^[4]。在管理体制方面，中国在各方面取得巨大进展^[4]：初步形成了学校自主办学、自我发展的教育行政管理体制；建立了全国城乡免费义务教育制度，其中2006年至2010年国家财政新增农村义务教育经费2 182亿元；通过实施“211”工程、“985”工程及高等教育“质量工程”等，形成了突出重点、带动整体的高等教育管理体制；改革职业教育管理体制，2009年中等职业教育招生873.6万人，占高中阶段教育招生总数的51.3%，已经超过普通高中招生规模；形成了公办学校和民办学校共同发展的格局，2008年全国共有各级各类民办学校(教育机构)10.09万所，各类学历教育在校学生达2 824.4万人；基本形成了以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的教育投入体制。2009年中央财政教育支出1 981.39亿元，比上年增长23.6%。2010年计划支出2 159.9亿元，比上年增长9%；完善了教育法律法规，先后颁布了学位条例、义务教育法、教师法、教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法等。另外，一些教育重点、难点问题也取得了较大成效。比如，在全国31个省、自治区、直辖市普遍展开的中考改革试点工作取得了突破性进展；“新课程改革”取得稳步推进，至2010年秋季，除广西、青海外，其余省、自治区、直辖市将完成高中课程改革。

当然，中国教育目前也存在诸多问题与不完善之处，比如教育投入不足、教育公平问题、教育质量问题等，这些都对中国教育的进一步发展形成一定制约。不过可以欣慰的是，中国已经关注、正视、重视到了这些问题，在2010年全国教育工作会议及《规划纲要》中特别强调了未来教育工作要“以促进公平为重点，以提高质量为核心”，以推动教育事业在新的历史起点上科学发展。可以预测，不久的将来，中国的这些教育重难点问题将得到比较充分的解决，中国教育事业在整体上将跨入一个新的台阶。

(三) 加快了人们的思想解放，提升了中国教育国际化程度与水平

思想是行动的先导，教育的改革与发展首先是思想的解放与更新。中国的历次国家教育规划不仅在实践上促进了教育的一次次跨越，也在思想与认识上不断改变着人们。30多年的教育改革开放，源于“解放思想、实事求是”的思想路线。坚持“解放思想、实事求是”的思想路线，坚持教育改革开放，是实现教育又好又快和科学发展最基本的推动力量^[5]。

“文革”之后教育领域的拨乱反正首先就是解放思想。邓小平主抓教育工作后，首先推翻了“两个估计”的判断(即“解放后17年毛主席的无产阶级教育路线基本上没有得到贯彻执行，大多数教师和解放后培养的大批学生的世界观基本上是资产阶级的”)，充分肯定了新中国成立后17年的教育工作，肯定了知识分子是工人阶级的一部分。这种举措在当时本身就是一次思想解放。在1985年教育大会召开的前后，邓小平同志的一系列论断更是震荡、引导了人们的认识。教育领域的许多关键看法，如“教育究竟该是什么样的地位”、“教育是否需要与市场经济相一致”、“教育是否应该产业化”、“教育能否由私人开办”等，都在国家教育规划中作出了回答与引导，广大民众对教育的认识由此不断转变与成熟。

历次国家教育规划还不断地提升了中国教育国际化的程度与水平。在教育规划的纲领性文件中，中国一贯坚持与鼓励教育的对外开放，如《规划纲要》的第十六章就专门阐述了扩大教育开放的问题。在教育规划与决策的鼓励及引导下，中国教育在改革开放后加快了与国外的联系，通过项目合作、留学生、国际会议等多种形式加强与国际社会的教育交流与合作。这种交流与合作既包括“引入”国外的教育思想和制度等，也包括“输出”中国教育的经验与文化等。目前，中国已经同184个国家和地区以及联合国教科文组织等国际组织建立了教育合作交流关系，教育国际化的程度和水平显著提升。

四、中国国家教育规划中存在的问题分析

改革开放以来的四次国家教育规划顺应国家发展、回应社会需求，规划与决策过程不断调整完善，政策质量也越来越高，取得的进步与成绩有目共睹。但是，在为取得的成就欣喜的同时，也应当看到这些教育规划与决策还存在着一些问题与不足。

(一) 教育规划与决策具有传统性特征，决策程序的科学化程度不够高

随着公众、媒体参与决策的渠道增多及程度加深，特别是专业性决策咨询机构(智囊机构)的大量建立和运行，中国教育规划与决策迈向了科学化与民主化。但中国的传统决策模式特征依然明显，即行政体制内的政治(行政)精英垄断着主要政策的决策资源和权力。比如，政策的行动主体及利益相关者缺乏决策的参与, 虽然政策出台前的讨论及征求意见等十分透明, 但由社会问题转为政策问题进入方案制定、阶段选择时, 公众则缺乏合法的参与途径。这表明政策决策在规范性、民主性和透明性上存在缺陷。另外，教育规划与决策技术科学化也比较缺乏，主要表现在两方面：一是决策系统缺乏制度化的信息系统的支持, 没有建立起与教育有关的基本数据库, 科学决策所需要的现代教育情报系统缺失。二是科学研究成果进入决策领域的渠道不通畅^[6]。

(二) 教育规划中一些改革的步伐不够大，不少表述比较模糊

在中国教育规划的讨论及最终决策中，一些民意反响强烈议题的改革步伐还不够大。以2010年全国教育大会后颁发的《纲要》为例，在征求意见阶段民众建议最多的是学前教育，面对低入园率及“天价费用”等“教育短板”，广大网友建议将学前教育纳入义务教育，但《纲要》的回应则是“积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，没有将其纳入义务教育。按理说，依照中国目前的财力及财力发展趋势，中国完全有能力将学前教育在2020年前纳入义务教育体系。又如，在高考制度改革方面，《纲要》建立了“分类考试，综合评价，多元录取”的招考模式，但这项改革没有涉及扩大考生的教育选择权问题，而自主招生改革的核心，必须是扩大受教育者的选择权，简言之，一名考生应该有机会拿到多张录取通知书，以此促进各类学校的平等竞争。另外，在各次规划中不少表述显得比较模糊，不少地方使用了“逐步”、“积极”、“探索”等词语，留下了较大的回旋空间。据中国著名教育学者、上海交通大学熊丙奇教授统计，《纲要》在征求意见时，文本出现了21个“逐步”(后正式文本仍有18个)、41个“探索”，这给人一种改革信心不足的印象。

(三) 教育规划中对部分问题的实施缺乏保障机制，个别问题多年未果

从根本上说，改革就是利益的重新调整过程。如果缺乏保障机制及约束措施，改革极有可能遭受既得利益者的阻碍而影响决策的实施。所以，对一些比较关键的问题，比如教育经费保障，就要调整预算权、拨款权、监督权，不能将所有财权集中在政府部门。拨多少款、怎么拨款、拨不拨款也不应只由政府部门说了算。一个比较典型的问题就是教育投入问题。在新中国，教育优先的思想在20世纪70年代就提出了，1993年《中国教育改革和发展纲要》明确要求“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪末达到4%。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”然而时至今日，此目标仍未达到，现实情况是1995-2005年期间这个比例基本在3%以下，到2008年也仅为3.48%。介于此，2010年《纲要》再次提出“2012年达到4%”的目标。然而，《纲要》依然没有明确实现该目标的保障机制及约束措施。2011年6月，财政部负责教育资金投入的教科文司官员在预算会上对讨论中提出的“4%目标”表示：“实现这个目标财政缺口有几千亿。”这类情况反映了如果没有相应保障机制和具体措施，再宏伟的目标也难以实现。

(四) 一些教育规划难以落到实处，具体实施阻力不小

就素质教育而言，在1999年全国教育大会后颁布的《决定》里，明确提出“深化教育体制和结构改革，全面推进素质教育”。然而，在素质教育落实过程中却举步维艰，乃至今日更有戏谑“素质教育搞得轰轰烈烈，应试教育搞得扎扎实实”。这是因为没有相应体制特别是评价体制的配套改革，美好的规划在具体实施中就难避重重阻力。又如学校的行政化管理问题，2010年《纲要》征求意见时表述为“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。而在正式颁发的《纲要》中则修订为“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这里删去一个“逐步”，无疑体现了“去行政化”的坚定态度。但是，究竟怎样推进取消行政级别的改革，有些什么步骤等等，《纲要》并未提及。取消行政级别涉及到诸多关系与利益，其中最核心的是教育行政部门的放权(财权和人事权)。可是，恰恰是作为主导教育改革的教育行政部门自己愿意主动放权吗？这项改革涉及了太多利益既得者的切身利益。因此可以预见，该改革在具体实施中必定会遭遇较大的压力与阻力。