2010年7月，最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确表示在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。该意见出台后，各地法院纷纷以环境保护审判庭、合议庭以及巡回法庭等形式(以下统称为环保法庭)积极开展环境司法专门化试点。但是，与此种热闹景象不尽协调的是，大量环境案件最终并未真正进入司法程序，许多环保法庭呈现门庭冷落之象。专业的司法机制未能达到预期效果，折射出环境司法专门化在发展理念和制度层面还存在诸多问题。笔者试图厘清当前中国环境司法专门化所面临的程序与机制障碍，转换环境司法专门化的路向逻辑，以促成环境司法机制完善，更加契合环境保护的现实需要。

一、环境司法专门化机制在中国的运行现状分析

环境司法专门化，是国家或地方设置专门的审判机关，或者法院在其内部设置专门的审判机构或组织对环境案件进行专项审理。实践表明，此处的“司法”是指狭义的，仅指法院的司法活动。环境司法专门化概念的提出，并不是单纯的概念演绎，而是社会现实需求使然。

(一) 环境司法专门化是环境现状对司法需求的现实反映

中国经济与社会发展对专门性环境司法有着强烈的制度需求。据统计，自1996年以来，中国的环境群体性事件一直保持年均29%的增速^[1]。其主要原因在于：一是经济转型期环境保护与经济发展矛盾日益突出；二是当前公民环境权益的法律维权渠道不畅；三是公民环境权益意识增强，尤其在当今信息时代社会公众对环境污染事件不再沉默，而是积极通过网络、微博等进行揭露和反映，引发群体响应，进而升级为群体性的诉求表达甚至对抗性冲突事件。

众多专门环境审判机构临危受命，成为应对和缓解环境问题的重要力量。截至2012年11月，中国已成立环保法庭95家^[2]，具体表现为环保审判庭、环保巡回法庭、环保合议庭以及独立建制的环保法庭四种模式，主要分布在海南省高级人民法院，贵阳、海口、无锡、昆明等地的中级人民法院以及贵州、江西、山东、重庆等地的多家基层人民法院之中。环境司法作为化解环境问题的最后一道防线因而被寄予厚望。一方面，为环境受害者提供了一条以国家司法强制力保证的救济渠道，使污染和破坏者面临严厉的法律威慑，有效缓解环境污染和破坏问题。另一方面，跨地域管辖、统一尺度的专门性环境司法为环境执法提供了一种更为权威、规范的效力保证，减少地方政府的干预，敦促环境执法部门依法履行环保职责。此外，因应社会分工发展的现实，在专业司法领域对环境纠纷解决机制进行试点探索，实质上推动了中国司法改革的进程。

(二) 环境事件频发与环境诉讼受案数的现实矛盾

但是，与环境问题的现实演变不尽一致的是，作为正义最后防线的司法审判，近年来受理的环境诉讼案件并不多见，一些地方的基层法院甚至还没有受理过环境案件^[3]。很多地方试点建立的环保法庭面临着“无米下锅”、无案可审的局面，这在国家有关机关发布的权威数据中得到印证。例如，2002-2006年，有关环境问题的举报平均增长率约为87%，但是，环境诉讼案件数量并未出现相应的增长。2004年审结环境污染损害赔偿案件4 453件，2005年只有1 545件，2006年略有上升，但也仅有2 146件^[4]。学者整理的统计数据也表明，环境类案件在各地法院每年受理案件中所占比例始终在低位徘徊，“以海南省为例，2003年环境类案件占案件总数的0.06%，2004年为0.008%，2005年为0.05%，2006年为0.06%，2003年至2007年环境类案件总数所占的比例为0.04%”^[5]。2010年7月最高人民法院发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》以后，这种状况也没有发生根本转变。例如，已成立近五年的昆明中院环保庭，一直处于“无案可审”的尴尬位置，而此种情况是全国环保法庭的共同处境^[6]。由于真正通过诉讼程序处理的环境案件并未与环境事件同步增长，环境纠纷案件数量和环境污染事件之间形成强烈反差，揭示了环境司法领域存在着明显的“不对称性”问题，表现为一系列矛盾，“一方面是中国当前因环境问题引发的社会矛盾与冲突的高发，另一方面是法院受理的环境案件极少；一方面是案件的类型单一，另一方面是一些基本的环境司法规则没有得到良好运用；一方面是经过司法裁判的案件少，另一方面却是进入申诉程序的案件多”^[7]。

(三) 环境司法专门化实践运行中的失范表现

在环保法庭几乎无案可审的同时，其他传统类型案件却是逐年攀升，“人案”矛盾十分突出。从资源配置角度看，如果环保法庭到了无案可审的地步，要么将其撤销，要么就去审理其他案件。实际上这种状态已经偏离了制度设计初衷，主要表现如下：其一，被迫审理非环境类案件。在其他类型案件多、法院办案压力大的现实情况下，环保法庭不可能因为环保案源不足而闲着。为了均衡法院内部各个业务审判庭的工作量，环保法庭只得承办一些与环境纠纷毫无关联的、传统的民事、刑事或者行政类案件，许多环保法庭逐渐异化为非专业性的审判机构。其二，成为司法改革政绩工程。一些环保法庭在设立之前对当地环境问题缺乏充分调研，其隐含目的可能是主要解决法院内部中层领导职数等“实际问题”。一旦环保法庭成立后，为了完成考核任务，只能采取各种方式开拓案源，甚至违规鼓励当事人提起环境公益诉讼并主动争取基金资助，造成国家司法资源的浪费。其三，超越现行立法盲目试点。一些地方的环保法庭试点过于创新和超前，甚至不惜突破司法的中立与被动性原则，比如在环境纠纷受理之前提前介入、积极帮助原告方运用证据保全方法提前取证等。过分的“司法能动”可能超越司法可为的界限，不仅与现行法律制度和法治精神相违背，还可能导致司法权的滥用。

二、中国环境司法专门化机制运行中面临的现实难题

环境司法专门化的制度预期在于，针对环境纠纷频发的客观现实，通过专门化司法机构及其配套制度设计，形成一种常态的、高效的司法应对机制。环境司法的“不对称性”矛盾以及运行中的诸多失范，反映了实践层面对制度预期的偏离，更暴露了一些深层的机制性难题，成为影响环境司法专门化向更大范围、更高层次的全国性与普遍性机制纵深发展的现实障碍。

(一) 诉讼启动难

环境污染严重后果的现实存在并未带来环境司法程序的如期启动。在许多环境事件中，受害者连自己何时受污染、受何种污染、需准备何种证据等一概不知，不敢或不愿通过诉讼来主张权利，而更多的是选择投诉解决，环保法庭的作用几乎被架空。诉讼程序启动难固然与受害主体的诉讼能力欠缺以及环境污染本身的潜伏周期长、损害不确定等特点有关，但也反映出中国环境保护立法和司法的不足。一方面，现行司法体制下许多环境诉讼的启动依然遵循利害关系原则，原告必须证明自己存在损害的基本事实方可进入案件的立案受理程序，否则无法立案；另一方面，公益诉讼起诉主体的资格与地位尚不明确，而且诉讼与鉴定费用过高也影响了潜在的原告们是否作出提起诉讼的决定。

(二) 纠纷调解难

调解率是评价法院处理民事案件效果的重要指标。2007-2009年间，相关学者以近10年来近千份环境裁判文书为样本进行的调查显示，环境纠纷案件调解文书仅占同期该类民事类裁判文书的4.99%^[7]。而根据2009年《最高人民法院工作报告》，2008年全国法院的民事案件调解率却高达58.86%。可见，同一时期环境纠纷的调解难度远远大于普通民事案件，其矛盾更为尖锐与突出，更难于协调与平衡。其主要原因在于，环境权益具有公益属性，有其自身特点，导致环境纠纷具有明显的群体性，受害方的众多个体诉求往往不同，彼此间的对比、参照、观望心理较强，运用传统调解程序和方法往往很难奏效。为此，一些地方在处理环境纠纷时尝试探索公益诉讼的做法，“但最多只能起到一个示范的作用，不能达到制度化、程序化和规范化运行的目的”^[8]。环境司法专门化机制运行的实际效果并不理想。

(三) 事实认定难

环境案件事实认定的主要困难集中在证据规则的具体运用上，比如举证责任、司法鉴定以及行政机关各类文书的效力问题。以环境侵权诉讼为例，需要认定的关键事实应当包括两个部分：一是损害后果，二是加害行为与损害后果之间的因果关系。在这里，首先涉及举证责任分配问题。“谁主张，谁举证”是中国《民事诉讼法》规定的一般举证规则。但是，中国《侵权责任法》又规定，在环境污染引起的损害赔偿诉讼中，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任。这种举证责任倒置的规定充分考虑了原告举证能力的有限性，尤其在环境公益诉讼中因为涉及公益，对科学技术手段取证要求更高，原告的举证能力就更低。同样，被告也面临着专业技术不足而难以举证的问题，不得不依赖于鉴定机构的作用。但是，在目前中国司法鉴定体系中，尚未建立起专门的环境损害鉴定机构，不仅当事人面临着举证难题，法院在认定案件关键事实时往往也感到难以抉择。此外，对于环境保护行政机关文书效力的认定也存在障碍。按照现行诉讼程序规定，法院对行政机关作出的结论是否作为证据采用应当进行审查，但是在案件审理过程中，行政机关的行政行为通常不具有稳定性，容易发生变更，这就容易导致法院对同一事实认定存在矛盾，必然影响案件的审理结果。

(四) 法律适用难

环境保护法律法规繁多，但真正可作为裁判规则予以援用的“有用”规则却并不多。而且，法律适用过程还呈现出程序法多于实体法、司法解释多于法律法规、地方性规范多于全国性规范、地方标准多于国家标准的独特现象。事实上，实践中法官更青睐于一些地方性规范而对国家法律法规“熟视无睹”。例如，某省法院在处理采光权纠纷案件时，几乎全部援引了该省高院发布的《关于审理采光纠纷案件的几点意见(试行)的通知》作为裁判规则^[7]。此外，法官处理环境纠纷经验不足、受地方性影响等因素也容易导致环境司法的效果不佳。而环境法律与地方性法规、部门规章之间的紊乱等都会影响到环境法在全国范围内的统一实施，实际上造成环境法实施的不平衡性^[9]。由于法官适用法律时往往感到很多规定“不好用”甚至“不能用”，自然愿意援用一些操作性、地方性更强的指导性意见。

三、中国环境司法专门化机制障碍的成因分析

尽管中国专门化的环境审判机构在数量上已有一定规模，但社会公众对司法保护环境的实际效用却产生了质疑，学界也开始反思：环境审判机构是否就是环境司法专门化唯一的路径表现？如果是，其逻辑基础是什么？若转换其逻辑前提，应具体从哪些方面入手、朝什么方向努力？我们认为，中国环境司法专门化正面临从专门机构普遍建立到专门机制配套完善的逻辑转换瓶颈期。影响其发展的原因在于，客观方面制度供给与程序规范不足，主观方面环保意识不强、考核激励不够等机制性障碍因素共同制约与阻却的结果。

(一) 规则供给缺口

大量环境纠纷未能进入司法程序，很大程度在于现行环境司法领域裁判规则的供给不足。首先，环境保护实体法的建设未及时跟进，与社会现实多有脱节，并且以行政管理性质的法律规范为主，很难为发展中的环境司法实践提供更多可以适用的有效规则。其次，传统的法律规范直接调整的是人与人之间的社会关系，调整对象是部门法划分的重要依据，但是环境纠纷在相当程度上却表现为人与自然之间的关系，尽管这种关系实质上仍然是人与人之间的社会关系。由于众多部门法规则无法突破传统的法律调整对象的表达范式限制，难以作为环境案件的裁判规则。第三，环境纠纷对于诉讼程序具有更高的规范要求，但是地方性规则大行其道，各地法院对同类案件的裁判结果多有不同，影响了环境司法的公信力。据调查，在环境权益受到侵害，将会选择什么途径来救济自己的权利时，“选择向政府投诉的受访者人数占第一位，其次是向媒体反映。选择向法院起诉的仅排在救济途径选择的第三位”^[3]。可见，司法并未成为受害人维护权利的首选方式，其效用在社会公众心中的地位甚至还不如媒体。第四，裁判规则供给环节的缺失造成诉讼预期的不确定性，并因此增加当事人的维权成本。从诉讼成本角度考虑，无论审判如何完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，人们也只能放弃通过审判来实现正义的希望^[10]。

(二) 诉讼程序障碍

在环境司法领域，三大诉讼类型的划分不一定绝对形成民事、行政和刑事案件三种形式，而是更多地表现出某种复合特性，在个案中形成类型交叉。由于不同法官认识问题的角度与思维方式有所不同，适用证据规则、裁判标准、审理期限存在差异，以及彼此之间沟通机制的缺乏，极可能造成环境纠纷“在民事行政裁判与刑事裁判中产生冲突或矛盾，从而出现司法标准不统一的结果”^[11]。因此，对于环保法庭的受理范围必须予以明确。目前中国环保法庭受理环境案件主要有三种模式：一是只受理某一类环境案件，如湖南省茶陵县法院就只受理涉环保问题的行政诉讼案件和非诉行政执行案件；二是有选择地将资源类案件纳入环境案件，如福建省福州市鼓楼区法院将涉资源的民事、行政案件纳入其受案范围；三是集中受理涉环境、资源和生态的民事、行政和刑事案件，也就是“三审合一”的模式，贵阳市中级法院以及清镇市环保法庭就属于此种模式。

应当说，“三审合一”模式将是未来环境纠纷专业化审判机制发展的方向。但是，目前只是解决了案件受理后的分案问题，即受理后应当归口由哪个具体审判业务庭审理，在诉讼程序保障方面仍有诸多欠缺。例如，在诉讼程序启动上，起诉条件中仍然要求原告具有直接利害关系，这就将许多原告拒于法院大门之外。在环境公益诉讼中，环境利益代表主体身份的获得即诉讼权利究竟应当由谁来行使也是亟需解决的难题。此外，司法鉴定作为证据的直接来源途径，尽管独立于诉讼程序，但其作用依然有限。在环境案件鉴定过程中，普遍存在鉴定机构资质与程序混乱等问题，多头鉴定、重复鉴定现象屡见不鲜。鉴定意见互相矛盾，不仅影响到案件的事实认定，甚至给环境司法留下被“合理怀疑”的硬伤。

(三) 环保理念缺位

事实上，环境司法专门化能否得到推广，也取决于环境保护的优先地位能否得到确立。当前中国的司法功能主要定位为服务中心工作，即对经济社会发展大局的服务与保障作用。与经济社会发展大局相比，环境保护依然居于次要地位。在目前地方政府的政绩考核中，GDP仍然占据了较大权重，在这种政绩观导向下，一些地方不惜牺牲环境以换取短期的经济利益，实际上所造成的“政府失灵”在一定程度上排斥了环境问题进入司法救济程序^[12]。环境司法设置的初衷在于保护环境资源，但在与地方发展利益之间进行取舍时，司法的抉择显然容易陷入两难。甚至导致“环境案件迫于政府或者社会舆论的压力，通过非诉讼途径而以政治化的思维和处理方式加以解决”^[13]，司法的作用因而被架空。因此，问题的关键并不在于环保法庭的设置，而是除了坚持久违的司法独立之外，地方政府能否抵挡住经济发展的诱惑而真正致力于环境保护。如果缺乏主动性的行政权力支持，环境审判庭的设立将仅仅成为一种象征性的努力而难以真正发挥环保效用。

(四) 考核激励不足

以结案率、调解率等指标为主的法官绩效考核方式难以形成有效激励，反而会挫伤环境纠纷法官的办案积极性。一方面，由于环境纠纷案件本身具有专业要求高、审理周期长、矛盾纠纷大等特点，审理环境纠纷案件的法官经常会感到压力过大、疲于应对。另一方面，在以结案率、调解率等为重要指标的现行审判绩效考核体系下，与其他传统类型案件相比，对环境纠纷案件的考核方法并无多大差别，对于法官个人绩效的贡献度并不因为案件本身的难度或者社会矛盾的性质与大小而有很大差别，容易造成一种“吃力不讨好”的消极心理。另外，从司法的被动性看，环境纠纷案源的多寡并非由法院决定，更不可能人为拓展。但是，法院却有可能为了规避处理环境纠纷案件的麻烦以及可能对考核绩效造成“拖后腿”现象，而以立法未明确规定等为由拒绝受理环境诉讼案件。外部考核与内在动机相结合，容易降低法官审理环境纠纷案件的积极性。

四、中国环境司法专门化机制发展的应然路向

尽管当前中国环境司法效用的发挥不尽如人意，但是仍然应当充分肯定环境司法专门化在保护环境资源与维护环境权益方面所具有的积极意义。事实上，实行环境司法专门化，不仅仅是司法机关设置上的变化，也必然带来诉讼理念和诉讼机制的变化。我们认为，在现行法律框架下应当进行必要的制度创新与突破，可从宏观理念塑造、中观程序规范和微观机制构建三个层面转换环境司法专门化的发展路向，以推动其健康发展。

(一) 宏观层面：树立公益理念，推动环境公益诉讼实践发展

中国法制的完善体现了环境保护现实和理念不断更新发展的要求。新修订的《民事诉讼法》第55条采取列举方式对环境和消费领域的公益诉讼作出了规定，原则上赋予了“法律规定的机关和有关组织”提起公益诉讼的权利，这项规则为中国深入探索公益诉讼制度打开了大门。随着环境公益诉讼的发展，环境法庭案源不足问题将在很大程度上得到缓解。环境公益诉讼机制的探索，必然也会对社会公众的权利观念造成一定影响。因为环境资源作为公共财产，在保护环境的同时必然会与公民个体的私权产生冲突。为此，有学者认为“把公民提起环境公益诉讼的基础建立在公民对环境公共财产的权利这一基础之上在逻辑上是无法自圆其说的”^[14]。

但是，公民提起环境公益诉讼的目的，与基于自由权利而生的私益诉讼有着本质区别。公益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益，如果诉讼目的是为了维护个人利益，就不能被划入公益诉讼之列，法院完全可以采取将其分流作为私权纠纷来处理。因此，在设计环境公益诉讼具体机制时，应当将环境公益置于其首要价值的高度，妥善界定公益与私益之间的区分标准。在新修订的《民事诉讼法》未对环境公益诉讼主体作出详尽规定、相关法律与司法解释尚未出台的情况下，各地依然有很大的探索空间。在现行法律框架下，可以借鉴美国、德国公益诉讼原告起诉规则，采取扩展与限制并举的模式，对原告主体资格的范围进行扩展，但是对于原告起诉资格的标准、程序进行适当限制。建立多元化的起诉主体，明确起诉顺位，建立确立原告的标准与程序，还要采取措施避免起诉权的滥用，从而保证环境诉讼的公益性，积极推动国家层面的环境公益诉讼规范尽早出台。

(二) 中观层面：加强程序规范，协调司法的专业化和民主化需求

一方面，应当建立专门化程度更高的环境司法规范。无论从纠纷的特点还是性质看，环境司法的技术性要求都很高，由专业化水准更高的环境司法机构来主导会更有效率。“无论从司法公正还是从效率的角度来看，实现法官职业化，由掌握这项专门技术的‘熟练工人’来满足解决社会纠纷和回复/建构法律秩序的需求，都已成为不可逆转的理性选择”^[15]。另一方面，要在诉讼程序中保证社会公众的民主参与。作为一件关涉大多数人环境权益的公共事件，环境纠纷的处理无疑将引发社会公众和媒体的广泛关注。从环境公众参与机制构建角度考虑，环境纠纷审理程序的规范也必然需要民众的参与和监督。必须充分考虑上述两方面的现实需求，妥善处理好司法的专业性与社会公众民主参与和意见表达之间的矛盾与冲突，弥补因司法的专业性过强在环境问题处理方面的专业能力不足。具体而言，可以采取专家陪审制和专家意见两种司法参与进路：一是由具有相应环境专业背景和从业经历的学者、环境行政机关或公益组织的专业人员作为专家陪审员参加到环境纠纷审理的合议庭之中；二是在有关裁判结论作出前还可以采取学术研讨、理论论证等多种方式充分听取专家意见，科学、民主地作出司法决策，更加契合公众对环境司法的关切。

(三) 微观层面：明确职责范围，优化内部考核和强化外部联动

从国内外的环境司法专门化实践看，不外乎设立专门的环境法院或者环境法庭。首先应是环境审判机构的变革，比如设立专门的环境审判法庭，有学者甚至提出在条件允许的情况下应设立专门的环境审判法院。我们认为，尽管中国《人民法院组织法》并未否定设立专门环境法院的可能，但出于中国当前环境司法案件数量的现实考虑，专门环境法院的设立无疑更加超前于社会现实，难以实现既定的司法目标。因此，唯有依托现行法律框架，在环境司法建制内寻求专门化机制的更加完善。比如，重庆法院系统就已经建立起较为完善的三级联动环境司法机制：一方面，经过充分调研，分别在环境事件相对高发区域的两个基层法院中设置了环境审判庭，跨区域集中受理规定区域范围内发生的环境纠纷案件；另一方面，在两家基层法院对应的中级法院设置环保合议庭，负责审理环境纠纷的上诉案件，同时在市高级法院中也建立了类似中级法院的环保合议庭。这样就在整个重庆市范围内形成了一个三级联动的环境案件审判机制。

我们认为，重庆法院系统对环境司法专门化审判职责与权限配置体系的探索确有可借鉴之处，但是环境司法联动机制不应局限于法院系统之内。因为从整个环境保护工作看，环境保护并不单单是法院一家应当承担的职责。从司法的政治功能考虑，各地法院履行职责必须围绕地方与国家发展大局，因而实际上很难阻隔地方权力对环境司法的干预和影响，与其被动接受还不如积极参与地方经济发展和环境保护决策的协调、商讨，适时提出建议，从而将地方决策引至国家环境法制轨道。除了要加强自身审判机制建设外，法院还应积极与地方公安、检察、环境保护行政部门等单位进行日常的沟通联系，共享环保案件信息，从而扩大环境纠纷案件正常进入司法程序的渠道。

五、结语

司法专门化是现代法治和司法发展的必然趋势和客观要求。尽管环境司法专门化的发展路向以环境司法机构的普遍建立为其表征，但是对于环境司法程序和价值理念的深层探索，却不会因为设置数量可观的环保法庭就此停滞。这是环境司法专门化机制发展的价值逻辑和前景所在，也是作为环境司法主体的法院职责所系。正如黑格尔所言，“在特殊场合这样地认识和实现法，而且不带有对特殊利益的主观感情，系属一种公共权力即法院的事”^[16]。环境司法作为国家保护环境资源、保障公民环境权益的一个强制手段，自然不应对任何特殊利益带有主观情感。环境司法专门化的最终发展，无论是以环境法庭还是环境法院的形式得到立法的肯定，都应当以保护环境资源和维护环境权益为其使命，通过不断完善环境司法机制和诉讼程序，真正达致环境的正义与公平的理想。