中国正处于社会转型和经济体制转轨时期，弱势群体保护需求日益突显。社会弱势群体保护问题已成为当前社会聚焦的热点问题。保护社会弱势群体是实现社会实质公平和法律实质正义的基本要求。经济法以社会为本位，追求实质公平。经济法对社会弱势群体的保护具有特殊价值所在。从经济法视角对此问题展开探讨，无疑对弱势群体保护大厦的构建具有添砖加瓦的功效。

一、弱势群体及其相对性

弱势群体，也称弱者群体、社会弱势群体，它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念^[1]。对于什么是弱势群体，经济学、政治学、、社会学等学者们从不同视角出发有着不同的理解和界定^①。目前法学界也未曾从法律意义对弱势群体作出明析界定。一般意义而言，弱势群体具有如下基本特性：(1) 贫困化。弱势群体往往经济状况差、生活质量低、生存能力弱。恩格尔系数高达80%~100%，食品消费占据绝大部分乃至全部收入，生活品质欠佳。(2) 脆弱化。弱势群体在社会和政治层面的竞争上往往处于弱势地位。社会风险承受力弱，心理压力大，没有职业安全感，悲观失望，心理脆弱。(3) 边缘化。弱势群体与权力、金钱、热门行业无缘，不携带职业、教育、社会联系、家庭等方面的任何优势。弱势群体难以融入主流文化或主流生活方式，长期甚至永远处于社会的边缘^[2]。

① 有的从经济角度出发，认为弱势群体是由于各种内在和外在的原因，在生产和生活上有困难的社会群体；有的从政治和法律的角度出发，认为弱势群体是指在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位的社会群体。(见李林《法治社会与弱势群体的人权保障》(《前线》，2010年第5期)；有的从社会角度出发，认为弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治、社会机会而在社会上处于不利地位的人群(《走向更加公正的社会—中国人民大学社会发展研究报告2002-2003》，中国网2003年1月20日)。

笔者赞成李昌麒教授的观点，根据弱势群体的形成原因将其划分为自然性的弱势群体与社会性的弱势群体。所谓自然性的弱势群体指由于生活的自然条件或者身体的自然条件所形成的弱势群体，如西部边远地区人口、农村地区人口、受自然灾害影响的灾民、未成年人、老年人、女性、残疾人等。所谓社会性的弱势群体指因社会性或体制性的原因所形成的弱势群体，如消费者、普通经营者、民营经营者、小股东、失业者等。社会性和体制性原因是中国弱势群体的一个主要成因。总体而言，社会弱势群体是一个相对性概念。弱势群体相对于强势群体来说，往往存在较大的经济差异、专业技术差异、信息差异、权力与权利配置差异、年龄差异、性别差异、智力差异、体能差异、地区差异等。前者相对于后者为弱者：中西部地区与东部地区、农村与城市、中小企业与大型企业、普通经营者与垄断经营者、民营经营者与国有经营者、消费者与经营者、农村消费者与城市消费者、消费者中的弱者与强者、小股东与大股东、农民与城市居民、劳动者与用人单位、公民与政府职能部门、失业者与就业者、女性与男性、未成年人与成年人、老年人与年轻人、残疾人与健全人、未来各代人与当代人……弱势群体相对性中还具有“叠加”效应，如“西部地区”加“农民”即“西部地区的农民”等，可界定为“弱者中的弱者”。

社会弱势群体不是同情和施舍的对象，救助弱势群体不是对他们的恩惠和施舍。社会弱势群体有从国家和社会获取支持和救助的权利。保护与救助社会弱势群体是实现社会实质公平和法律实质正义的基本要求。社会弱势群体保护问题是一项艰巨、复杂的系统工程，是一场没有终点的马拉松赛程，任重道远。虽然法律机制因其局限性而无法解决社会弱势群体利益需求的全部问题，但是法律机制在保护社会弱势群体方面不可或缺、不可替代^[3]。秉承社会本位理念，追求实质公平的经济法理应对弱势群体的法律保护问题作出积极的回应。下面拟从经济法视角对弱势群体保护问题进行探讨^②。

② 经济法学界对于经济法学的具体研究对象没有达成完全一致，但市场秩序规制与宏观调控是经济法学的核心构成板块已成共识。本文拟从经济法学的市场秩序规制与宏观调控维度探讨弱势群体保护问题。

二、经济法保护弱势群体的思想基础—社会本位

经济法是国家为了克服市场失灵和政府失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称—需要国家干预论^[4]。经济法是规范“有形之手”与“无形之手”之法，是防止“政府失灵”与“市场失灵”之法。经济法以社会为本位，崇尚社会公共利益，追求社会公平。经济法强化企业社会责任，企业除追逐自身利益最大化外，理应关注经济利益之外的其他所有社会利益，包含雇员利益、消费者利益、中小竞争者利益、环境利益等内容。

中国正处于社会转型和经济体制转轨时期，弱势群体保护问题更加突显，弱势群体保护需求日益强烈。在崇尚人权的新时代，我们要尊重人的主体性，应当更加关注弱势群体的权利保护问题。只有如此，人权的普遍性才得以张扬，人权的平等性才得以体现，人权的核心价值即人的尊严才能得到维护^[5]。人们的尊重感是否得到满足，歧视感是否存在，是社会稳定的“晴雨表”^[6]。社会发展理论中的“木桶原理”证明木桶中的水是否会外溢将取决于最短的那块桶板。社会风险最容易在处于弱势地位的社会群体身上爆发。弱势群体保护问题已成为当前社会的热点、焦点与难点问题。我们正处在权利保护新时代大舞池中，一定要跳好弱势群体权益保护这首压轴舞曲。经济法对弱势群体的保护具有特殊价值所在，理应不辱使命，敢当其责。经济法保护社会弱势群体，不是为了扶弱而抑强，而是使强者更强、弱者变强，最大限度缩小强势群体与弱势群体间的相对性差距，促成全体社会人和谐共处。

市场经济能有效配置社会资源，最大限度激发人的主观能动性，但市场没有心脏和大脑，存在其自身无法克服的缺陷，主要表现为：垄断的存在；外部性问题；公共产品供给不足；周期性经济危机等。市场竞争产生“马太效应”，富者愈富，穷者愈穷，强者愈强，弱者愈弱。市场激烈的优胜劣汰竞争犹如丛林残酷的弱肉强食竞争。市场优胜者对社会资源搜刮殆尽，市场劣汰者无以立足，甚至自身沦为市场优胜者的“战利品”，这正是形式正义产生的实质不正义，合法的方式导致的非法的后果^[7]。当劣汰群体将自己的失利或悲惨境遇归结为优胜群体得利或剥夺时，内心深处会埋下敌视或仇恨的炸药，社会必将弥漫着爆炸的危险^[8]。弱势群体与强势群体在社会资源占有差距超过人们的心理承受底线时，极易造成社会动荡。市场失灵产生的负面影响，个人利益与社会利益矛盾突显，促使国家不能仅充当“守夜人”的角色，而是要积极运用“看得见的手”对经济生活进行适度干预。这正是“需要国家干预论”经济法的价值所在。

现代文明理应是制度文明，法律制度是现代社会稳定发展的重要保障。经济法主要从市场秩序规制与宏观调控两大维度构建相关法律制度保护社会弱势群体：市场准入制度；市场竞争法律制度；广告法律制度；消费者权益保护法律制度；产品质量法律制度；金融法律制度；财政法律制度；税收法律制度等。当然，制度不是摆在桌面上仅供观赏之用的花瓶，而应是走进现实社会服务于人的工具。毕竟，制度的生命力在于有效运行^[9]。美国学者罗尔斯曾强调:“正义是社会制度的首要美德，正像真理是思想体系的首要美德。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实即必须加以拒绝和修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义就必须被改造或废除。”^[10]但社会弱势群体的边缘地位决定了其难以表达心声，更难以参与制定“游戏规则”，更多的是依赖决策者的善良愿望。实际上，国家拥有雄厚的政治资源和经济资源，更有责任、更有能力、更有效率实现对弱势群体的保护，理应与时俱进不断完善相关法律制度，构建起强有力的弱势群体权益保护法制框架体系。

三、经济法保护弱势群体的价值目标—实质公平

对弱势群体的保护绝不是政府的一种“施舍”或“恩赐”，更不是弱势群体向社会的一种“乞求”，而是现代法治国家责无旁贷的责任和义务，是实质公平的体现，是落实人权的必然要求。对弱势群体提供法律保护正实现从单纯追求形式公平到形式公平与实质公平相统合的转变。在形式公平条件下，社会弱势群体的具体性“弱势”特质被抽象的普遍人格所掩饰。而社会中的具体人由于其出身、天赋、教育、能力、性格等禀赋差异，仅有形式上的公平，可能会造成实质上的不公平。里佩尔曾说：“我们必须给法律上的抽象人以及为进行论证而架空了的人穿上西服和工作服，看清他们所从事的职业究竟是什么。”我们应站在形式公平的基底之上，正视弱势群体的具体性“弱势”特质，实行有差别的倾斜性保护，构建起为弱势群体遮风挡雨、驱寒保暖的实质公平大厦。这正是经济法所追求的实质公平价值目标。

经济法是活生生的一盘棋，需要统筹兼顾东部与中西部、城市与农村、工业与农业、富人与穷人以及强者与弱者等方面协调均衡发展。经济法通过政府这只看得见的手对市场调节失灵关涉全局性、社会公共性的社会经济生活进行适度干预，同时干预干预者，最大限度平衡私人利益、国家利益与社会利益，维护社会经济秩序，增进社会整体利益。经济法在形式公平的基础上追求更高价值目标—实质公平。经济法关注个体差异性，倾斜保护社会弱势群体，并针对不同弱势群体进行差别性制度构建，这样才能真正矫正形式公平之不足。经济法保护社会弱势群体，不是“劫富济贫”重蹈“平均主义”的覆辙，不是为了扶弱而抑强，而是为了更强而扶弱，使强者更强，弱者变强。经济法认识到了弱势群体与强势群体之间存在的差距，但并不是要完全消灭这种差距，而是对弱势群体给予倾斜性保护，使差距缩小到社会容忍度范围内，符合社会实质公平正义，实现社会强势群体和弱势群体的共生与共荣。毕竟，在这个社会里，正义的旋律，乃是道德大厦里的每一个有尊严和自由的人用权利和责任的音符循着法治的规则而奏出的天籁之音^[6]。

市场秩序规制方面，产品质量法律制度对生产者、经营者产品质量责任与义务进行规定；反垄断法律制度对经济垄断行为和行政垄断行为进行规制；反不正当竞争法律制度对虚假宣传行为、低价排挤竞争行为等进行规制，维护市场竞争秩序；消费者权益保护法律制度对经营者单向进行义务规定，而对消费者单向赋予权利，并设置“惩罚性赔偿制度”，实现对消费者权益的倾斜保护。宏观调控方面，通过预算调节、财政转移支付、税收调节、金融支持、价格管制等法律措施，对弱势群体进行法律保护，以求实质公平。价格法律制度确立的明码标价、政府指导价、政府定价、价格听证等定价规则和价格准则可以有效防范强势方经营者的暴利性价格，有利于弱势方消费者权益的保护；税收法律制度的减免税、起征点、免征额等制度设计直接惠及弱势群体，尤其是调节个人收入分配差距的个人所得税针对工资薪金所得实行的超额累进税率和免征额制度蕴含着对中低收入群体的关照情怀^[11]；转移支付等财政手段可以在一定程度上调节国民收入在地区之间、行业之间的收入分配差距，促进弱势地区、行业协调平衡发展。

诚然，经济法实现实质公平理念任重道远。消费者的弱势存在着极其明显的区域差异和行业差异。作为一部全国性的、行业普适性的法律，《消费者权益保护法》自然不能体现这些差异。因此在该法之外，应该在区域和行业方面再进一步细分消费者，如农村消费者、食品消费者等，并进而针对特定地域或特定行业进行保护强度更大的立法。区域的立法可由地方政府为之，行业的立法可由职能部门为之^[12]。

长期以来，为了支持城市、工业发展，中国大量的财政资金投向城市与工业，财政支农资金严重短缺，财政支农结构不合理，政府直接补贴流通环节额度过大^[13]。中国是农业大国，农业长期得不到足够重视，城乡差距扩大，产业经济发展失衡，“三农”问题突显。总体而言，农民生活质量不高，农业产业基础薄弱，农村发展严重滞后。中国在遵守WTO规则前提下，应充分利用WTO规则赋予的“绿箱”政策从财力上保护和支持“三农”发展，给予弱势群体更多的关注与扶持。

税收是国家手中掌握用以矫正贫富差距的重要手段。改革中国目前旨在保证财政收入的重流转税轻所得税的税制结构，建立起以所得税为主的、重在发挥收入调节功能的税制结构^[14]。就具体税种而言，出台遗产赠与税；开征社会保障税；推广房产税；扩大消费税征收范围；进一步完善个人所得税，采取家庭征收模式，适时提高免征额等。加强税收征管，应收尽收，严厉打击偷税、漏税、逃税、骗税行为，确保税收终端公平。通过完善税制和加强征管，构建起多税种联合作战、全程式跟踪个人收入过程的税收调控新体系，充分发挥税收调节收入分配差距的功能，增进社会实质公平。

尽管中国人民银行为了引导和鼓励商业银行对中小企业等弱势群体进行信贷扶持，曾先后出台《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》等，但由于金融信贷市场准入门槛过高，信贷资金总量供不应求，中小企业等弱势群体融资步履维艰，实效不甚理想^[15]。随着商业银行经营体制的不断完善和市场竞争的日益加剧，商业银行作为追求自身利益最大化的“经济人”，为获得“收益高、见效快”回报把信贷资金这一稀缺资源更多地配置给城市、发达地区、大型企业、国有企业、优势行业。这种信贷资金集中趋势直接导致处于相对弱势地位的农村、落后地区、中小企业、民营企业、其他行业信贷资金缺口日益扩大，贷款难度进一步增加，在客观上造成了金融“扶富助强不扶贫”的现象，看似形式上的公平却产生了实质上的不公平。介于此，应着力构建中小企业等弱势群体金融信贷支持发展保障法律制度，真正实现金融“扶贫助弱”，促进实质公平。

四、经济法保护弱势群体的一条重要路径—发展性保护制度

经济法应侧重构建弱势群体发展性保护制度^③，对弱势群体进行积极保护，从根本上改变弱势群体的弱势地位。这是在“授人与鱼”的基础上应更注重“授人与渔”的道理所在。尽管社会保障法律制度在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害等原因暂时或永久处于弱势地位情形下给予物质帮助，在满足弱势群体基本生活需要方面发挥着巨大的作用，然而它保障层级低，只能缓解而不能从根本上削减弱势群体的弱势性。因此，在弱势群体保障制度建设上，在坚持“输血式”救济性扶弱的同时，应侧重“造血式”发展性扶弱，从国家层面和社会层面通过各种渠道对弱势群体提供资金、知识、技术及其他资源的支持，创造弱势群体良好的发展环境与条件，增强弱势群体自身发展能力，这是“脱弱致强”的根本性出路^[16]。“发展是硬道理”，以社会经济持续、快速、健康的发展来不断改善弱势群体境遇。随着社会经济发展，可分配“蛋糕”做大了，弱势群体保障水平才有可能不断提高。如果这块“蛋糕”太小，对于一个人口大国来说，保障弱势群体更多的仅能停留在“喊口号”的精神层面上，而最基础、最迫切、最重要的物质层面保障会显得力不从心、捉襟见肘。

③ 保障性的法律制度主要应当由社会法去设计，而发展性的法律制度主要由经济法去设计。但必须指出的是，这只是一种框架性建构。事实上，经济法重在发展，社会法重在保障也并不绝对。见李昌麒《弱势群体法律保护问题研究—基于经济法与社会法的考察视角》(《中国法学》, 2004年第2期)。

发展理念应当成为经济法保护弱势群体的基本立场。当然，这里所指的发展，不是过去那种单纯以经济增长为唯一目的的发展，而是在科学发展观指导下经济、社会、人的全面协调发展。基于当时特定的社会条件，中国20世纪80年代以来长期实行城市、工业和东部地区优先发展战略，这种非均衡经济发展模式客观上致使农村、农业、中西部地区处于更加弱势的地位，造成城乡、行业和地区之间收入差距过大^[17]。这就需要从宏观维度制定、完善《农业产业促进法》、《中小企业促进法》、《中西部地区促进法》等法律，促进社会经济的均衡发展，培育优质的弱势群体保护大环境，这样弱势群体才能更好地生存发展。毕竟，贫瘠的土壤难以生长出茂盛的庄稼。施肥仅是治标之计，治本之策还在于改良土壤。

完善财政支持发展法律制度。制定《公共投资法》，建立公共投资听证制度、资金监管制度、工程质量检验制度、责任追究制度等，从基本法的高度规制政府公共投资权；构建公共投资倾斜机制，公共投资适度向农村和落后地区倾斜，逐步改变公共投资失衡的境况。制定《财政转移支付法》，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付体系，形成财政转移支付向农村、农业和中西部落后地区倾斜的机制^[14]。建立和完善以民生取向为主的公共财政支出制度。从当前中国的现实看，应增加与人民生活直接相关的义务教育、基本医疗、基础设施、社会保障、公共卫生、公共安全和就业、住房、文化等民生领域方面的财政支出总额，逐步提高民生支出在整个财政支出结构中所占的比例，切实保障公民受教育权、医疗权、居住权和社会保险权等社会权利的实现。这是弱势群体获得进一步发展的坚实基础所在。可以考虑通过《城乡基本公共服务均等法》等这样一些法律，去规范公共财政的支出方向、领域、程序和责任，以制度性的力量克服民生财政可能出现的形式化倾向^④。

④ 李昌麒《我的几个忧虑及其消解的法学思考—在中国法学会经济法学研究会2011年年会暨第十九届全国经济法理论研讨会上的主题发言)。

完善金融支持发展法律制度。以农村金融为例，中国农村金融发展水平远远落后于城市金融，农村金融成为金融体系中最薄弱的环节。农民金融权利贫困尤其是贷款权利得不到保障是造成农民经济贫困的深层次根源之一。在促进“三农”发展、建设社会主义新农村、统筹城乡发展和保障民生的时代旋律下，一定要重视处于相对弱势地位的农民群体这个舞伴，跳好保障农民金融权利这首舞曲，最终将农村金融改革与发展成果惠及于农民。当前主要应加快制定以下骨干性法律：《农村金融监管法》、《农业政策性金融法》、《合作金融法》、《农村信用社法》和《村镇银行法》。农村信贷市场作为农村金融体系的重要组成部分，也不能例外地遭遇众多掣肘。通过完善农业贷款担保制度、农业贷款保险制度、国家财政性投资制度，充分运用贷款贴息、税收减免、资金支持等手段，建立农业贷款激励机制，正向激励和引导金融机构增加贷款投放量，充裕农村信贷资金，让农民“有款可贷”。同理，也应构建相关金融法律制度加强对其他弱势群体的信贷支持，如中小企业、刚性购房者、残疾人群体、大学生创业群体、下岗失业群体等，从而促进其更好地发展。

完善税收支持发展法律制度。完善税收支持发展法律制度，尤其是税收优惠制度。税收优惠，是在税收方面采取的激励和照顾措施，是政府通过税收体系进行的支出，亦称为税式支出。税收优惠方式主要包括：减税、免税、延期纳税、出口退税、再投资退税、即征即退、先征后返、税收抵免、投资抵免、起征点、免征额、加速折旧等。税收优惠应更多地倾斜于弱势群体，更好地利用减免税制度、起征点制度、免征额制度、再投资退税制度、投资抵免制度等设计直接惠及弱势群体。进一步完善促进中西部地区发展的税收优惠制度。根据中西部的不同地域、同一地域不同产业等要素进行税收优惠幅度层级设置，激励民间投资中西部产业，拉动经济发展，缩小东中西部地域相对性差距。进一步完善促进中小企业发展的税收优惠制度。中小企业相对于大型企业处于弱者地位。而中国中小企业占企业总数比例达99%，提供了80%的城镇就业岗位。中小企业解决就业问题具有举足轻重的作用。进一步完善服务“三农”发展的税收优惠制度。长期二元发展模式致使“三农”发展十分薄弱，中国是农业大国，农业产业的处于基础性地位，“三农”发展亟需倾斜性扶持。进一步完善扶持弱势群体就业再就业的税收优惠制度，具体包括对吸纳下岗失业人员、残疾人员的企业、个体户实行相应税收减免优惠，下岗失业人员、残疾人员自主创业就业实行相应税收减免优惠等。税收优惠应纳入预算管理，编制出中国的税式支出目录。对税收优惠采用税式支出管理办法，根据社会经济发展实情，对保障弱势群体的税收优惠制度进行完善，并对每项税收优惠的效果进行评估，确保税收优惠的实效性。

除了如上所述宏观调控层面的财政、金融、税收支持发展法律制度外，市场秩序规制法律制度对弱势群体的保护功能也不容忽视。反垄断法律制度通过对垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中及行政垄断行为进行规制；反不正当竞争法通过对低价排挤竞争对手行为、商业贿赂行为、损害商誉行为、侵犯商业秘密行为等不正当竞争行为进行规制，鼓励和保护公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益。产品质量法律制度通过对生产者、销售者产品质量责任与义务的规定，确保产品质量，保护消费者合法权益。消费者权益保护法律制度更是单向性地对经营者设定义务，对消费者赋予权利，保护处于弱势地位的消费者合法的权益。当然，市场秩序规制法律制度要切实有效地发挥对弱势群体的保障作用，还需进一步完善相关的具体制度并加大执法力度，构建起与宏观调控法律制度之间的协调运作机制，最大限度地发挥出经济法保护弱势群体的合力效应。