从“211工程”到“985工程”，再到“2011计划”，是世纪之交中国高等教育改革的三大战略举措，堪称近20年来中国高等教育改革的三大里程碑，它适应了世界高等教育改革发展的趋势，吹响了迈向高等教育强国的号角，加快了中国从人力资源大国向人力资源强国转变的步伐，回应了广大人民群众对高等教育的期盼，体现了社会集中力量办大事的优势，开创了一条有中国特色、世界水平的高等教育改革发展的道路。但是，由于高等教育系统自身的特殊性和中国现实的体制内环境，又决定了中国高等教育改革在政策制定与政策实施上面临着诸多的矛盾冲突^[1]，这些矛盾冲突在哲学上体现为“政治论”与“认识论”两种高等教育观的矛盾冲突，在本质上则是国家政治权利与大学学术权利的矛盾、政府行政权力与大学学术权力的冲突。正确认识高等教育改革发展的规律，进而找到化解这些矛盾和冲突的政策，是实现中国“高等教育强国”之梦的必然选择。

一、 迈向高等教育强国的历史背景 (一) 高等教育面临全新的挑战

中国自1978年开始全方位的改革开放，30多年来，党和政府始终把教育摆在优先发展的战略地位，不断深化高等教育改革，高等教育整体质量不断提高，高等教育的改革和发展取得了历史性成就，实现了历史性的跨越。据统计，2007年，全国各类高等教育在读人数已达2 700万人，居世界第一；高等教育毛入学率达23%，进入了高等教育大众化阶段；受过高等教育的人口超过7 000万人，有高等教育学历的从业人员总数居世界第二。中国已经成为名副其实的世界高等教育大国^[2]。但是，“大而不强”一直是中国高等教育改革的“心结”。一方面，中国的高等教育质量还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好高等教育的要求，主要表现在教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，教育体制机制不完善，学校办学活力不足，与世界一流大学相比，办学质量还有相当的差距，接受良好高等教育成为人民群众强烈期盼，深化高等教育改革成为全社会共同心声。另一方面，世界正处在大发展大变革大调整时期。经济全球化深入发展，科技进步日新月异，人才竞争日趋激烈，而国家又正处在改革发展的关键时期，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人口、资源、环境压力日益加大，经济发展方式加快转变，都凸显了提高国民素质和提高人才培养质量的重要性和紧迫性^[3]。人民的期盼和社会的发展，迫切要求中国高等教育作出全新的改革。

(二) 党和国家对高等教育提出了战略要求

“先有哈佛，后有美国”，世界强国的崛起必先有一流大学的崛起。自20世纪90年代以来，国际竞争日趋激烈，党和政府深刻认识到，强国必先强教，而作为最高层次的高等教育是经济社会发展的桥头堡，是一个国家综合国力和科学文化水平的重要标志，是国家核心竞争力的重要支撑，在引领国家未来发展中发挥着关键作用。鉴此，党和国家发出了建设“高等教育强国”的战略号召，明确提出了从“高等教育大国”向“高等教育强国”转变的战略要求。于是，以“211工程”、“985工程”、“2011计划”为牵引的中国三大高等教育改革重大战略举措便应运而生，其核心要旨在于以“211工程”、“985工程”和“2011计划”为抓手，通过国家重大战略的实施驱动实现以创新能力、学科建设、人才培养质量为重要体现的高等教育整体实力的全面提升，从而加快中国从高等教育大国向高等教育强国转变的步伐^[4]。在这样的战略背景下，作为“智力城”的现代大学及时调整，转向现实^[5]，高扬服务社会的使命，面向国家重大战略需求，掀起了以“内涵发展、质量提升”为主题的高等教育改革发展新高潮。

二、 迈向高等教育强国的政策回顾 (一) “211工程”

“211工程”是中国为实现跨越式发展的一项跨世纪改革奠基工程。早在1990年6月，原国家教委在制定全国教育事业十年规划和“八五”计划时就研究了在“八五”期间集中力量办好一批重点大学的问题。当时提出在2到3个五年计划内，有计划地重点投资建成30所左右的重点大学。后来考虑到要形成一批行业带头学校，又经过多次研究，确定到2000年前后重点建设100所左右的高等学校。这项发展高等教育的措施开始简称为“211计划”，后来确定为“211工程”。可以说，“211工程”是“重点大学”的延续。

1993年2月，党中央、国务院正式联合发布《中国教育改革和发展纲要》，同年7月，国家教委发出《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》，决定设置“211工程”重点建设项目。1994年5月开始启动部门预审。1995年，经国务院批准，新中国成立以来国家在高等教育领域正式立项的规模最大的重点建设工程--“211工程”正式启动。目前，全国共有112所高校立项进入“211工程”。“211工程”建设内容主要包括重点学科、公共服务体系和学校整体条件建设。按照规划，“211工程”一期打基础，总投资近30亿；二期上水平，总投资60亿；三期求突破，总投资1亿。

(二) “985工程”

“985工程”是在“211工程”基础上实施的一项高等教育改革提升工程，中国第一次明确提出了建设“世界一流大学”的目标和任务。1998年5月4日，江泽民在北京大学建校100周年庆祝大会上指出“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”。1998年12月，教育部发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，决定在“211工程”建设的基础上，重点支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科。1999年1月，国务院批准这项计划，“985工程”正式实施。

“985工程”的目标是建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。主要举措是建立高等学校新的管理体制和运行机制，集中资源，突出重点，体现特色，发挥优势，跨越式发展；主要任务包括机制创新、队伍建设、平台基地建设、条件支撑和国际交流与合作。最初入选“985工程”的高校有九所，即北京大学、清华大学、南京大学、复旦大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、上海交通大学、中国科技大学、西安交通大学，被称为“九校联盟”。目前，“985工程”已发展到39所高校，确立了中国建设“世界一流”和“高水平”大学的基本架构。

(三) “2011计划”

“2011计划”是“985工程”基础之上的又一次体现国家意志的重大战略举措。2011年4月24日，胡锦涛总书记在清华大学百年校庆大会上发表了重要讲话，明确提出要积极推动协同创新，通过体制机制创新和政策项目引导，鼓励高校同科研机构、企业开展深度合作，建立协同创新的战略联盟，促进资源共享，联合开展重大科研项目攻关，在关键领域取得实质性成果。教育部、财政部高度重视，决定启动“2011计划”。2012年3月22日，在全面提高高等教育质量工作会上，教育部、财政部联合发布了《关于实施高等学校创新能力提升计划的意见》，“2011计划”正式实施。

“2011计划”的总体思路是以“国家急需、世界一流”为根本出发点；以人才、学科、科研三位一体创新能力提升为核心任务；以协同创新中心为载体；以创新发展方式转变为主线，深化高校的机制体制改革。总目标是充分发挥高校多学科、多功能的优势，积极联合国内外创新力量, 有效整合创新资源, 构建协同创新的新模式与新机制。具体作法是建立一批“协同创新中心”, 集聚和培养一批拔尖创新人才, 取得一批重大标志性成果, 成为具有国际重大影响的学术高地、行业产业技术的研发基地、区域创新发展的引领阵地和文化传承创新的主力阵营。到2013年，全国共计培育了167个协同创新中心，由高校牵头，联合了科研院所、行业企业、地方政府等优势资源，吸纳了超过200亿元的社会资金。经过严格评审，最终有14个中心成为“2011计划”首批国家协同创新中心。

三、 迈向高等教育强国政策的矛盾审视 (一) 国家意志超越大学精神

按照著名哲学家布鲁贝克的理论，大学的存在有两种理由，一种是认识论哲学，即追求高深学问；另一种是政治论哲学，即人们追求高深学问不仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有着深远的影响^[6]。事实上，在大学日益走进社会中心的今天，大学的社会服务功能日益彰显，已经成为推动社会发展的“动力站”和“智力库”。世界高等教育发展史证明，大学要获得发展，既要坚持“闲逸的好奇”精神，又要主动适应社会需求。因此，这两种哲学基础都应当兼顾，只有坚持“知识论”与“政治论”的共生共存与和谐统一，也就是说既要服务于国家战略利益需求也要尊重大学内在精神，才能保证现代高等教育的“合法存在”与良性发展。

综观中国高等教育改革的三大战略举措，国家驱动、政府主导成为中国大学改革的原动力，在政策取向上更多地体现为国家意志的要求，大学精神表现出服从的被动性，政治论哲学观明显占了绝对优势。另外，从“211工程”、“985工程”和“2011计划”的实施情况看，从入选大学名单的确定到建设经费的具体划拨，从重点学科的审批设置、协同创新中心的审核确定再到大学校长的任免，均直接而鲜明地表现出国家意志的要求，甚至连哪些大学建成“世界一流大学”、哪些大学建成“世界高水平大学”都有严格的“圈层排序”，国家依据不同层次的高校确定不同的资源配置力度，过分重视大学的工具价值，忽略了大学探求真理的根本使命，这与大学发展的内在规律难免发生冲突。

(二) 行政权力越位学术权力

大学不同于一般意义上的社会组织，而是一个由学者和学生组成的、致力于寻求真理之事业的共同体^[7]。大学这一属性决定了高等教育改革应当充分尊重和充分发挥大学学术权力在治校办学中的重要作用。如果行政权力超越学术权力，现代大学将无法积淀大学精神。当然，尊重学术权力，并不是否定行政权力，而是要实现二者的相对平衡与良性互动，共同推进大学的发展进步。

审视中国20世纪之交三次高等教育改革重大战略部署，从中央高层决策到大学具体实施都明显地体现出行政权力对学术权力的超越。一方面，中央决策前欠缺科学、周密和深入的论证，出台的系列指导文件明显滞后于科学咨询和论证。直到现在，对于“一流大学的内涵是什么”、“一流大学有哪些基本特征”、“一流大学有什么样的成长规律”等根本性问题在理论界都还存在着较大的争论。正如武汉大学前校长刘道玉在2008年第三届鲁迅论坛上所言“建设世界一流水平的大学，这10年来讲得是越来越多了，但真正理解的却似乎越来越少了”。认识上的误差势必导致大学在建设实践中缺乏明确的方向和盲目服从。从大学的具体实施情况看，行政决策在重点平台的设置、重点学科的确定、协同创新中心的培育以及建设经费的配置等过程中也发挥着决定性的支配作用^[8]，专家学者虽然有机会参与到学校的决策咨询中，但由于缺乏行政权力与学术权力的相互制衡机制，很难真正发挥学术权力作用，最终决策权还是掌握在以校长为“轴心”的行政权力体系手中，明显表现出学术权力对行政权力的被动性。

(三) 外在模仿重于内在塑造

中国高等教育改革的根本目的是要通过建设世界一流大学和高水平大学，提高教育整体质量，办好人民满意的教育。但在世纪之交近20年的中国高等教育改革过程中，无论是上层政策制定者，还是作为具体执行者的大学，并没有充分考虑到大学探索真理的精神品格，高等教育改革在操作层面更多地表现出对国外一流大学外在形式的盲目模仿。进入“211工程”和“985工程”阵列的大学各有雄心壮志，纷纷提出“要与国际一流大学接轨”，有的大学还开列出建成“世界一流大学”的时间表，但很多大学都还没有跳出“向国外一流大学学习”和“以欧美国家的世界一流大学为榜样”的思路^[9]，盲目仿效西方，特别是美国一流大学的办学模式，造成不少国内大学在诸多方面的雷同，从而淡化了自身特色。

当然，借鉴世界一流大学的先进办学经验是必要的，也是必须的。问题是中国的国情不同于西方，高等教育改革是在基础薄弱、经验不足的情况下进行的，在学习西方先进办学经验的同时，更应该思考“它们这些经验背后的灵魂是什么”和“我们如何塑造自身的精神品格”等问题。“一流”和“高水平”的内在原因不在于经费的雄厚、校舍的豪华、论文的数量和科研项目的多少，更在于大学自身独具特色的精神品格。综观欧美各国，一流大学也好，高水平大学也罢，它们“除了拥有世界一流教学科研成果和强大的物质技术基础等硬指标外，还有宽松活跃的学术环境和探求真理的科学精神”^[10]。

四、 迈向高等教育强国的政策化解 (一) 准确把握高等教育发展的内在逻辑

服务社会是当代大学不可推卸的责任。事实上，大学并是孤立的事物，不是老古董，相反，它是时代的表现，是对现在和未来都会产生影响的一种力量^[11]。毫无疑问，适应国家重大战略需求，深化高等教育改革，充分发挥大学引领社会发展进步的积极作用，是当代大学义不容辞的神圣使命。而值得强调的是，世界一流大学的发展史也告诉我们，大学对社会的适应，是主动适应，而不是被动迎合。“大学者，研究高深学问者也”^[12]。它是以学术为志业、以真理为追求的有机体，有其自身的内在逻辑和发展规律。考察世界一流大学发展史，不难发现，坚定的大学理念、科学的大学治理、一流的大学师资、卓越的大学校长、开放的办学胸怀以及深厚的文化积淀等是牛津、剑桥、哈佛和耶鲁等成为世界一流大学的共同成长规律，而雄厚的办学资金和优越的办学设施并不是它们成为一流大学的必要条件。因此，中国高等教育改革的重心应当是深入到对大学本质属性和对一流大学办学规律的深入研究与准确把握，进而在充分尊重大学独特品格的前提下着力推进政策层面的科学设计，通过分类指导、科学评价、政策激励等措施为大学主动适应社会、办出特色和提升水平提供制度和政策上的导向，这才是中国高等教育实现跨越式发展的科学之道。

(二) 坚持国家意志与大学精神的和谐统一

“政治论”和“认识论”两种高等教育哲学并非完全对立，而是可以统一的。从根本上讲，大学之所以追求真理、崇尚自由，归根到底是因为大学有助于促进国家的发展和民族的长远进步；同理，大学只有更好地适应国家战略需求，服务社会发展才能更好地弘扬大学精神。在大学日益走进社会中心的今天，“高等教育比过去任何时候更加是社会的一部分”^[13]，现代大学肩负着服务社会和追求真理的双重使命。但问题是，大学对社会的适应并不是一味地对国家意志的绝对服从，而是在坚持大学自身学术品性和独特精神的前提下的一种积极的、主动的经过深思熟虑的调整和适应。哈佛大学从传统教学型地方小学院发到研究型、国际化的国家大学，虽然经历了许多重大适应社会需求的改革，但其每次重大改革均没有放弃对大学精神和自身品格的顽强坚守。同样，中国民国时期创造大学传奇的西南联大，也没有一味迎合国民党政府“培养工科实用人才”的要求，而始终坚持“专识教育”与“通才教育”的有机结合，才有后来西南联大人才辈出的辉煌。因此，高等教育改革必须以尊重大学精神为前提，既不能走完全的“政治论”路线，也不能走单纯的“认识论”路线，在政策导向上要把国家意志与大学精神有机地统一起来，既要积极鼓励和大力支持大学主动适应国家战略需求，积极参与社会服务，又要充分尊重大学精神品格，尊重大学自主办学规律，如此才能促进大学更好地履行研究学术和服务社会的双重使命，从而实现国家发展与大学发展的双向需求和互动共赢。

(三) 坚持政府指导和大学自治的有机统一

从根本上讲，高等教育改革发展的内在动力来源于大学的自我发展需求，来源于大学自我生存的危机感和勇于竞争的内发精神，而不是来源于政府的外在扶持，更不是来源于政府的行政规划。为什么哈佛、耶鲁、普林斯顿、麻省理工、斯坦福等这些非公立的大学能够发展成为世界一流大学？就是因为它们有着强烈的追求卓越的内在动力在支撑着它们不断地改革创新以适应不断发展变化的社会，它们是在强烈发展渴求的趋使下，在自由竞争中脱颖而出的，而不是美国政府精心“规划”出来的。经验告诉人们，如果政府把大学当作行政隶属机构去控制，要求大学服从政府需求，执行政府指示，就会窒息大学的活力；同样，如果大学一味地迎合外在价值追求，也会迷失自己的方向。洪堡认为“国家决不应指望大学同政府的眼前利益直接地联系起来；却应相信大学若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务服务，还会使大学在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的视野基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府的近前布置所能意料的”^[14]。因此，在中国高等教育改革过程中，达成政府宏观指导与大学自主自治的有机统一是高等教育改革发展的必然选择。“政府和大学之间必须达成这种理解，只有这样，大学才能够拥有适当的自治，同时又会承担充分参与发展进程的职责”^[15]。政府应当切实转变职能，进一步扩大高校办学自主权，减少对大学的直接干预，真正把政府职能重心转移到对大学的宏观指导上来，通过立法、拨款、服务、政策导向、质量评价等立法与行政的间接手段给大学一片自由的空间和竞争的土壤。

(四) 坚持外在借鉴与内在塑造的辩证统一

一个民族能够实现“跨越式”发展，它必定是一个善于学习的民族。中国在从高等教育大国迈向高等教育强国的过程中，学习和借鉴西方一流大学的先进经验是必要的，也是必须的，因为学习借鉴能够少走弯路，加快进程，有利超越。但是，如果盲目仿效西方“一流”的外在形式，不加分析和取舍地移植它们的“先进经验”，中国大学将失去自我精神和独特品性。因此，中国大学在学习西方一流大学的过程中，不能只看到它们一流教学科研成果、一流师资队伍和强大的物质技术基础等外在形式，关键是要学到这些外在形式背后的精神实质--追求卓越的办学理念、探求真理的科学精神、宽松自由的学术环境以及主动适应社会的应变能力。埃利奥特改造哈佛大学的成功，就在于他把哈佛大学改造成为了“具有德国大学风格和美国实用主义结合的模式”^[16]。中国的高等教育改革只有“从关注硬指标的显性增长向致力于软实力的内在提升转变”^[17]，才能走出一条中国特色、世界水平的现代高等教育发展之路。中国有中国的国情，中国大学应有中国大学的特色，只有把学习外国先进经验和塑造自身精神品格统一起来，从传承大学优良传统，凝练大学自身内涵，创新大学办学理念，推进学术自由和营造开放包容、追求卓越的学术氛围等方面做起，才能真正形成具有中国特色的大学精神文化，从而为推动中国大学的持续发展提供强大的精神力量。