社会创新作为一种解决社会发展问题和促成社会变迁的有效机制，日益成为一个正在改变世界的全球性议题^[1]。中国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾已经发生转化，因此在中国经济转轨、社会转型以及社会矛盾和社会风险同时存在的时代背景下，“创新社会治理，提高社会治理水平”，“构建全民共建共享社会治理格局”，以“确保人民安居乐业、社会安定有序”正成为时代命题。习近平总书记在十九大报告中明确提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”^[2]。志愿服务组织作为新时代的重要社会力量，是组织公众参与社会治理的有效方式，是促进新时代社会创新的可行路径，是完善新时代社会治理体制的重要环节，或可成为目前群团改革和社会组织发展的重要方向。

一、中国社会治理的现状考察

社会是一个国家的基石，加强社会治理是进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的固本之基；是巩固和完善社会主义制度、维护国家安全，实现国家治理能力与治理体系现代化的必然之举；是应对世情、国情、党情、民情新变化，社会主要矛盾新转化、社会治理发展新态势的现实之需；是破解社会治理新困境、提升社会治理实效性的应然之策。近年来，各种社会矛盾滋生引发一系列群体性事件，部分事件被网络放大，而一些治理不当则引燃民怨，这是中国社会治理在取得重大成绩的情况下面临的一些现实困境。

(一) 形成有中国特色的社会治理体系并取得显著成效

中国的社会治理遵循着从管制治理、多元合作治理，到综合治理的演进脉络。特别是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强顶层设计、系统谋划、传承创新，形成了新时代中国特色社会主义的社会治理体系，在实践中取得了显著成效，人民在社会治理中的获得感明显增强。

其一，社会治理的指导思想是坚持以人民为中心。“提高保障和改善民生水平”，是加强和创新社会治理的根本目标，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”^[2]。十八大以来党中央系列改善民生的实际举措，特别是扶贫攻坚战略的实施和“精准扶贫”的落实显著提升了人民获得感，切实改善了社会治理的社会生态。

其二，社会治理的基本逻辑是共建共治共享。强调新时代社会治理的内核是突破传统的政府单一系统，强调跨界合作、多元协作，强调协商对话、协同共治，把命运共同体理念贯穿到社会治理全过程、全方位。“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”^[2]。十八大以来党和政府在处理社会突发事件、社会矛盾方面的水平和能力明显提高，造成广泛社会影响和严重社会后果的重大群体事件明显减少，社会治理成效彰显。

其三，社会治理的根本体制是综合治理。明确规定“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”^[2]的五位一体是新时代社会治理体制，坚持党的领导是中国特色社会治理的本质特征，中国社会治理的最大优势是党的领导，党委统筹，协调各方，调动多方主体，从“管”到“治”。

其四，社会治理的主要手段是德法并重。习近平同志强调，“治理一个国家、一个社会，关键是要讲法治、守法律”，“党领导立法、保证执法、带头守法”，同时又要讲“德治”，没有道德的滋养，法治文化就缺乏源头活水。新时代社会治理要把法治和德治紧密结合、自律和他律紧密结合，从而形成社会良序，特别强调社会主义核心价值观对社会治理的涵育功能，并取得了明显进步和成效。

其五，社会治理的发展方向是水平提升。习近平同志强调，“要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”^[2]，要求社会更多担负治理责任，积极参与社会治理，充分应用大数据和互联网提升治理的分析预判能力，切实增强治理的业务能力素养与专业化水平。近年来，社会治理的智能化水平和专业化水平明显增强，显著提升了社会治理绩效。

(二) 社会治理尚存在与人民美好生活不相适应的矛盾

中国改革开放四十年来，尤其是党的十八大以来，中国社会治理取得了明显成效，但是站在新的历史方位，人民对美好生活的需要则要求更多、层次更高，当前中国社会治理依旧存在与人民对美好生活需要不适应的矛盾。社会治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，理想状态是国家与社会处于和谐的最佳状态、公共利益最大化的“善治”^[3]。如果政府、社会组织和公众的关系处于紧张状态，会导致一些社会组织和个人本来是基于“维权”的价值诉求，最后演变为电影《我不是潘金莲》中李秀莲式的偏执维权、暴力反抗甚至政治抗争，特别是在互联网的推波助澜之下，常常导致简单问题复杂化，一般问题政治化，局部问题全局化，国内问题国际化^[4], 严重影响社会稳定和国家安全，违背了社会治理的初衷。

治理是多方主体基于公共利益、发挥各自优势的协同合作，但是目前多方主体协同不足，存在治理失灵现象。中国客观上是“强国家、弱社会”的治理模式，政府作为治理主体，控制和掌握主要的社会资源与配置权力。长期以来政府形成了“全能型”自我认知和管理实践，以父爱的方式什么都要管，“越位”干预私人领域和社会公域，不当施政行为导致社会组织与个体滋生负面情绪，且在治理过程中存在习惯性“行政傲慢”^[5]，以简单理想化思维解决复杂社会问题并导致矛盾激化，政府陷入好与坏都被习惯性质疑和批判的“塔西佗陷阱”，社会的高度复杂性和高度不确定性使政府的社会控制型治理出现“一放就乱、一管就死”的控制失灵现象。市场基于工具理性的逻辑和个人利益的价值导向，对于公共产品的供给多采取与己无关的态度；而“弱社会”的社会组织既无担当社会治理的勇气，亦无提升社会善治的能力，在社会治理中不能很好发挥其社会风险调节器、社会凝聚粘合剂的作用。政府、市场、社会、个人之间没有形成很好的协同作用机制，很难发挥各自优势，达成善治的目标。

在中国特色社会主义新时代，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”^[2]，美好生活需要大大提升了社会成员对于公共产品的需求，而当前社会治理的多方主体在提供最大可能有效的公共福利方面难以满足社会成员的现实需求。一是民生问题是社会稳定和谐的基石，在经济新常态下底层弱势群体因民生问题集聚的社会风险逐渐增加，而政府化解这些风险受制于人手与精力不足，如果精准扶贫、精准扶弱、精准助残的最后一公里不能到达，就会导致政府“送温暖”的公共产品有效供给严重不足。二是社会转型、阶层分化、利益多元导致社会矛盾滋生，而目前的社会治理模式存在化解矛盾途径单一、方式简单、表达机制不畅、维权机制失灵等问题，导致社会治理手段的有效供给不足。三是社会发展进程中产生了安全保障、生态环境、政治参与、文化生活等公共产品的多元化需求，而目前治理体制机制在整合各种社会资源，为社会成员提供更多更好公共服务方面与人民对美好生活的期望存在较大矛盾。

二、新时代志愿服务参与社会治理的理论逻辑

自“治理”概念于1989年首次被世界银行使用后，已逐渐广泛应用于社会领域。强调公民作用的系列社会治理理论认为，政府和各种公共部门、私营部门、第三部门以及公民共构治理的多元主体，应相互依赖、协同合作建立治理的网络体系，通过对话与协商来增进理解与相互信任, 最终建立共担风险的公共事务管理联合体^[6]，达到善治的目标。治理理论强调以志愿组织为主的非政府组织和公民在社会治理中的重要作用，认为公共领域形成善治必须调动社会公民的治理积极性，而不是抑制社会公民的社会参与热情。

为什么志愿服务可以并应当参与社会治理？目前主要存在政府失灵和市场失灵等理论解释。伯顿·韦斯布罗德的政府失灵理论^[7]认为，政府、市场和非营利部门在满足个人需求方面可以相互替代，消费者对公共产品的多样需求决定了政府难以满足这些多样化诉求，政府力量的有限性为志愿组织提供了发展的空间。而在单纯的市场调节中，市场的个人主义极容易吞噬公共理性，“理性的个人行动者”从自我利益的“理性”出发, 损害公共利益, 最后也损害自己的个人利益，导致奥尔森式“搭便车”机会主义的出现，也极容易导致公共产品因过度使用而出现资源枯竭，形成哈丁所言的“公地悲剧”。

避免社会治理中的政府失灵和市场失灵，最大可能提供有效的公共产品和公共福利以满足人类对福利越来越高的要求，则需要国家把原先由政府独自承担的部分责任转交给各种私人部门和公民志愿性团体，由后者承担越来越多的原来由政府承担的公共责任^[8]。因此，在新型社会治理结构中，需要培育以志愿组织为主的社会力量来承接社会建设的重任，对接社会服务的“最后一公里”，若无志愿服务等非资本化资源参与，现有社会福利体制将面临严峻挑战^[9]。通过志愿服务促进公民参与社会治理，会“提升公民对政府决策的接受性，为政府提供合法性基础”^[10]，有利于政治稳定和公共利益最大化。可见，志愿服务组织在参与社会治理中具有特别的优势和作用。

一是志愿服务培育社会治理欠缺的公共精神。社会从无序到有序，从失序到良序的首要条件是具有公共精神和公共理性，即具有独立性和自主性的社会成员关心公共利益、实践社会公德、参与公共事务治理^[11]。虽然志愿服务参与者存在多方面动机，但是基于关心公共利益的利他动机是志愿服务的核心驱动力，志愿服务所倡导的公益志愿精神有机嵌入到社会中。一方面以其志愿服务的行为示范社会成员，引领社会风范，以其志愿精神教化社会成员，型塑社会精神，从而培育社会治理需要的公共精神；另一方面通过志愿服务协调社会成员各自的社会生活期待，使不同的社会治理者走出角色伦理冲突，以公共理性促进社会公共善的建构，是保证社会治理公益性的支撑^[12]。

二是志愿服务积淀社会治理需要的社会资本。帕特南的社会资本理论认为，社会网络、互惠性规范和由此产生的信任等社会资本有利于提升社会治理绩效^[13]。“一个社区拥有的社会资本越多，这个社区就越健康，复原能力也越强，其成员参与度也更高，更能联合起来反映问题，这些因素有助于振兴经济，减少贫困”^[14]。社会资本有助于改善社会成员的关系，提升社会成员的参与积极性和参与能力。Keller认为参与是社区形成和认同的核心机制，公共议题激励社会成员将关注点从私人生活转向公共领域，人们通过参与过程提升原本没有或遭到忽略的家园意识和主体意识, 经由认同的产生和转化将共同生活的物理空间建构为具有社会意义的地域共同体^[15]。在志愿服务参与社区治理实践中，通过福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与等模式，增加公民社会资本，显著提升了社区成员参与社区治理的兴趣和能力，大大促进了和谐社区的形成和社区共同体的建构，显著提升了社区治理绩效。

三是志愿服务调节社会管理潜伏的隐患矛盾。人类正逐步步入风险社会，风险社会中的底层弱势群体，因其长期的生活困境而降低了他们的获得感，因竞争能力不足而产生人生不能把握的无力感，因社会地位边缘化而产生被社会抛弃的失落感，因在社会比较中处于弱势而产生强烈的相对剥夺感和不公平感^[16]，如果没有健全完善的维权机制、动态畅通的诉求表达机制、及时高效的疏导机制，很容易导致矛盾淤积，成为群体性事件和社会抗争的潜伏隐患。志愿服务组织发端于民间，能够及时掌握百姓的生存状态、利益诉求等信息，可以成为政府的信息提供者和中转站, 成为联结政府与公众的桥梁和纽带^[17]。志愿服务可以为底层社会成员提供维权的合法途径和维权能力，把暴力型抗争转化为合法化维权；畅通利益表达和诉求机制，搭建相关部门和志愿受助者沟通的桥梁，实现心理诉求和现实需求的有效畅通表达；合理有效地向弱势群体分配公益资源，避免受助者产生相对剥夺感，有利于防范弱势群体转变为对抗群体^[18]；可以改善志愿受助者的心理认知机制，调节其社会心态，消减其对抗情绪，抚平其心理创伤，促进其政治认同^[19]。

四是志愿服务协调社会治理需要的多方资源。当前社会治理中存在公共资源匮乏、部分资源配置不合理、人力资源协同不足等问题。罗伯特·伍思努认为，在社会治理中政府、市场和志愿部门是相互依赖的合作竞争关系，可以集中不同的社会资源来解决社会问题^[20]。在实际治理实践中，志愿服务等社会自治力量正在迅速成长，并在社会治理中扮演越来越重要的角色。志愿服务的有效开展，弥补了政府在人力资源甚至是物质资源方面的匮乏，促进国家与社会的良性互动，实现了社会的有效治理^[8]。志愿服务组织通过数千万计志愿者链接社会的每一个神经末梢，把政府、市场和志愿组织聚合而来的社会物质资源与人力资源进行二次分配，可以平抑社会资源的不均衡状况，逐渐完善社会公共资源的合理配置。中国的志愿组织具有官民两个渠道，通过官方系统可以充分调动学校系统、企事业单位大量的人力资源参与到社会治理的志愿服务中，通过民间系统可以吸纳社会的多方力量提升志愿服务的专业水准，实现“国家—市场—社会”三者有效耦合和良性互动，促进社会治理现代化。

三、新时代志愿服务参与社会治理的实践方略

党的十八大以来，中国社会组织积极参与社会治理，成为中国社会主义现代化建设的重要力量，也是解决新时代主要矛盾的有生力量，公益慈善类社会组织已经成为社区治理的核心力量。在中国特色社会主义的新时代，如何完善志愿服务参与社会治理的实践，则需要树立新理念、探索新思路、实践新方略。

(一) 同构志愿服务参与社会治理的公共善思想基础

社会治理的理想状态是善治，而善治的思想基础是社会组织及其成员具有建构善治共同体的意愿和精神。志愿服务组织和个人参与社会治理建设的着力点之一，就是与国家、社会齐绘思想同心圆，同构价值共同体。

一是培育公共精神。一个真正和谐稳定的社会是社会成员和社会组织均具有公共精神，愿意积极主动参与社会治理，并就社会问题提出建设性意见，而不是冷漠和旁观。志愿服务组织需要深入社会基层单元，帮助社区形成社会自治，在自治的参与中激发公民的主体意识，培养公民的新型政治文化，调动公民的参政积极性，增强公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结^[21]。

二是型塑公共价值。倡导公共价值，遵守公共伦理，规范行为养成，以志愿精神切实加强社会善治的价值引领。志愿者对于公共价值的维护行动具有很好的示范和带头作用，近年来在奥运会、汶川地震、扶贫减灾等重大事件中志愿者的服务精神甚至成为时代风向标和舆论关注点，被青年所推崇和模仿，这样的价值型塑路径是十分有效的。而且通过以“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者利他精神教化志愿者本人和社会，可以显著增进志愿者、志愿组织和社会成员的政治认同^[22]和主流意识形态建构^[23]，可以有效减少“搭便车”和“公地悲剧”。

三是培养公共理性。充分化解治理主体之间的紧张关系，建构社会治理的公共理性，并以开放、包容、理性、平和的心态解决社会治理中的矛盾与问题。志愿服务应在公共理性的培养方面作出更多努力，一方面争取成为政府、市场和民众之间紧张关系的减压阀、矛盾释放的缓冲区，以志愿者行动找到政府、社会和公民利益与矛盾处理的平衡点，促使政府放下行政的傲慢，疏导民众放下偏执的较真，让多方力量理性参与解决问题，避免非理性对抗；另一方面以志愿行动的逻辑倡导社会公民感知世界和实践，以理性思辨、内省自察、秩序建构来应对社会价值观冲突^[24]，培养整个社会的公共理性。

(二) 建立志愿服务参与社会治理的能动性回应机制

有为才能有位，中国志愿服务经过30多年的快速发展，在新的历史时代必须主动作为，建立能动性回应机制以积极参与到社会治理中，拓展志愿服务的新领域，推动志愿服务再上新台阶。

一是主动担当新时代党和国家赋予志愿服务参与社会治理的新使命。党和国家在特定的历史阶段下有不同的工作重心和任务，在中国特色社会主义新时代，“应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”^[2]需要志愿服务主动响应并承担新使命，有为方能有位，在贡献中获得政府的支持，在支持中壮大志愿服务力量。在继续做好传统的活动性志愿服务的同时，需要在文化传承与创新上下功夫，“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化，不忘本来、吸收外来、面向未来，更好构筑中国精神、中国价值、中国力量”^[2]，坚定社会成员的文化自信；需要围绕精准扶贫等重点任务下功夫，发挥志愿服务优势，把精准扶贫与鼓舞斗志相结合，把精准扶贫与智力提升相结合，成为政府可依靠可信赖的生力军；需要建立社会链接机制，成为国家与社会的中介桥梁，在社区建设与社会矛盾调解方面下功夫，成为社会的粘合剂。以志愿服务推动公共参与机制的建立，使每个社会成员在涉及他们利益攸关的问题时可以有途径、有机会、有能力表达自己的意愿，激发他们参与社会事务的积极性和创造性，通过参与来实现民主决策和科学决策，使经济社会发展更加贴近人民群众的生活需要；通过参与使居民承担更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担，实现社会发展方式的根本转变^[9]。

二是主动呼应群团改革对志愿服务参与社会治理组织带来的新变革。志愿服务组织与其他群团组织一样存在“官僚化”等问题，也有派拉蒙所说的“父权主义”等志愿失灵现象，需要加强改革以提升参与社会治理的水平和能力。志愿组织要主动建构适应当代社会治理需要的现代社团组织，减少组织科层化以建立网络化组织，提升组织动员力和响应力；切实转变志愿服务模式，把“我要服务”转变为“按需供给”，以社会需求为导向，深入基层，善于抓住公民“痛点”，贴近群众需求；志愿组织要切实提升专业素养，加强对志愿者业务水平、职业能力的培训提升，特别是涉及到社会治理方面的理论政策、法律法规的掌握和应用，需要以专业素养、专业精神、专业能力提供专业服务。

三是主动适应时代变迁对志愿服务参与社会治理方式带来的新变化。互联网为新时代志愿服务参与社会治理带来了新样态和新机遇。传统方式的志愿服务客观上存在志愿资源区域不平衡、行业不平衡现象，资源整合和统筹协调很难完成。因此，要建立共建共享志愿服务平台，依托志愿网站、微博、微信、App客户端等网络工作平台，实现志愿服务者和服务项目精准匹配；通过志愿服务平台进行志愿服务资源调节和调度，平衡区域、行业的服务资源，对全国的志愿服务进行系统优化和资源整合；结合线上线下维权服务联动机制，建设网络化管理平台，实现各方面志愿服务能力互补；通过网络平台促进志愿服务的网络认证、注册、积分和评价，提升志愿服务的绩效评价与监督。

(三) 完善志愿服务参与社会治理的协同化运行体制

一是完善对志愿服务的组织和精英吸纳。改革开放一定程度上模糊了国家与社会的分野，中国的社会组织不具有独立和自治特征，特别是中国特有的文化传统形成了志愿服务等社会组织对国家的依附关系^[25]，使得中国的志愿服务组织与西方国家的NGO有不同特征，需要对他们采取积极吸纳的策略。一方面是组织吸纳，吸纳志愿服务组织共同建构社会治理共同体，建立合作伙伴关系而不是予以防范与控制，不应当把社会组织推向社会治理的对立面。另一方面是精英吸纳，部分社会精英基于诸多因素选择参与志愿服务实现自己的人生抱负，他们对于社会成员的影响很大，应吸纳这些精英并满足其参与社会治理的愿望，进而实现其政治抱负。对于游离于政治管理体系之外的一些精英而言，志愿服务是他们的重要能量释放途径。

二是以项目合作方式承接政府社会服务。从本质上来说，政府福利、慈善和志愿服务及其衍生出来的服务体系及其活动是公共领域的核心，福利不过是纳税人通过政府实现自己慈善目标的一种方式^[9]。从政府的视域完全可以主动放权于部分社会公共服务，通过购买服务或项目外包让渡公共服务，让志愿服务组织承接公共服务，实现社会公共服务供给从单一主体向多元主体参与的转变^[26]。一方面改变政府资源投入的决策方式，形成自下而上、由内向外的权力和资源分配体制，使公共资源的分配更加协调、更加合理；另一方面让专业性更强的志愿服务组织承接社会服务，让专业人士和专业组织做专业内的事，可以显著提升社会服务的专业水准，达到十九大报告提出的“提高社会治理社会化、专业化水平”的目标；而政府作为管理方进行监督和考核，解放时间和精力去办其他大事难事，与志愿服务组织形成合作共赢模式。

三是协同社会力量壮大社会治理队伍。首先是促进个体与社会的有效链接，增加个体的社会资本，让个体嵌入和融入社会，避免个人与公共领域的疏离，形成社会善治的基础与环境。其次是提升个体自助的能力，让个体“能”起来，形成治理的意识自觉和治理的能力自为，在一个大家都“能”参与和融入的社会，才能真正实现社会民主决策、科学治理，推动社会整体治理水平提升。第三是通过志愿服务人员和组织协调全社会的人力与物力，有效集成社会资源，丰富公共物品供给，“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”^[2]。最后是协同社会治理的多方主体，联通政府治理的纽带，架起公众参与的桥梁，畅通企事业单位的通道，形成理念融合、工作配合、机制耦合、环境和合的多元共治社会治理局面。

四是完善协同动力与保障体系。首先要建立志愿服务参与社会治理的指导标准、专业体系、运行模式、运行机制，让志愿服务参与社会治理规范化、科学化。其次是完善志愿服务参与社会治理的激励措施、评价机制、监督机制，推动志愿服务组织和个人健康有序、积极主动参与社会治理建设，让志愿服务参与社会治理可持续。最后是切实加强志愿服务参与社会治理的法律保障体系建设，一方面以法律法规保障志愿服务组织和个人的合法权益，化解后顾之忧，另一方面以法律法规、道德要求约束志愿服务组织和个人在社会治理中的思想与行为，做到思想有红线，行为不越矩。