党的十九大提出了乡村振兴战略决策，党的二十大报告指出全面推进乡村振兴要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”^①。全面推行乡村振兴，首先需要探索中国特色城乡发展新路径激发乡村发展活力^[1]，解决城乡差异、乡村发展不均衡等问题^[2]。尤其是要进一步促进农业农村的现代化进程，贯彻落实生活富裕、乡风文明、产业兴旺等总体要求，构建完善的政策体系和发展机制，不断推进农业农村现代化进程^[3]。全面推进乡村振兴的前提是科学认识和评价乡村的潜力基础，因地制宜探索符合每一个乡村自身情况的振兴之路。我国乡村村情各异，对于政策势能各有其适应度和反馈力。2022年中央农村工作会议强调要科学确定村庄分类，加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划，严格规范村庄撤并^[4-6]，推动乡村差异化振兴。国家住房和城乡建设部在《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意见》中提出要对自然村落进行“分区分类提出村庄整治指引”。因此分类发展是乡村振兴战略得以落实的基本方向。但是科学的分类需要基于对乡村自身发展水平潜力的分析，明确其基本的潜力特征和分类依据。通常来说，乡村发展潜力是一种衡量乡村综合发展能力的概念，伴随着特定政策环境下的经济、社会、环境、文化、政策等资源的基本表现^[7]。

① 参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022.10.25. http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。

目前，国内外对乡村发展潜力的研究集中于经济学、地理学、社会学、城乡规划学等学科，主要关注“乡村振兴发展”^[8-9]、“乡村旅游产业”^[10]与“乡村生活质量”^[11]等议题。乡村发展潜力相关研究涉及乡村土地集约化利用潜力^[12]、农村居民点整治潜力^[13-16]、乡村产业发展潜力^[17-18]、乡村振兴潜力^[19-20]以及乡村振兴的人口和劳动力基础^[21-22]等方面。杨秀等探讨了山东省东阿县的乡村发展潜力，划分了不同的乡村发展类型^[8]。王杨等从经济、社会、自然等外部性因素，土地资源、居民点利用等内部性因素两方面构建了空心村土地整治潜力评价指标体系，对山东省五莲县空心村土地整治潜力进行了评价^[12]。郑兴明从村庄治理、区位条件、资源禀赋、发展基础和生态环境等5个维度构建了乡村振兴潜力指标体系，分析了福建省3个县市6个村庄实施乡村振兴战略的现状与困境^[18]。何杰等从自然因素、区位条件、发展水平、资源要素和生态环境等5个维度构建了乡村发展状态评价指标体系，测算了乡村发展潜力，将乡村分为重点挖潜型、权衡挖潜型、适度挖潜型及重要维护型4种类型^[23]。林孝松等从资源、地形、规模和交通4个维度构建村庄发展潜力评价指标体系，运用TOPSIS评价、SOFM网络模型和系统聚类等方法，探究了乡村发展潜力和发展类型，并探讨了各类型村庄的特征与发展路径^[24]。

综上，既有文献已对乡村发展的经济、社会、自然、资源禀赋等潜力开展了评估研究，但是对空间格局、乡村类型分级的关注较少。并且已有研究还存在评价指标构建方法滞后，主观性较强，难以反映客观实际，数据来源单一，对于多元数据的结合应用较少等问题。而村域作为乡村振兴战略落地见效的基本尺度和分类发展规划的基本单元，具有其微观性。理论界和实务界也常囿于微观尺度的统计数据和基础资料缺乏，难以构建一套科学合理、简便易行的乡村发展潜力评价和类型识别方法体系。对此，乡村分类发展、分类振兴对建立科学的乡村发展潜力评价研究提出了迫切的需求，亟需在已有研究基础之上优化乡村发展潜力评估研究，完善评价指标体系、方法。本文中将以村域为基本单元，从村庄交通便捷性、用地适宜性水平、人口与经济规模等方面构建指标体系，设计乡村发展潜力评估方法，创新性地将统计数据、地理信息数据和农村土地调查数据进行整合，旨在从多维度测度乡村发展的平面和空间特征。然后将该评估方法应用于案例乡村，对其进行发展潜力评价和等级划分。同时，基于对案例的评价，讨论该评估体系的科学与合理性，以期为识别乡村发展方向，指导乡村差异化发展，为政府部门更加全面、准确评价乡村发展潜力提供科学的参照。

本文的理论贡献在于提出了自然村发展潜力评估指标体系，以“三类空间”为框架的乡村发展类型划分标准丰富了乡村类型划分体系，在一定程度上弥补了当前乡村发展潜力评估研究在指标建构、方法创新与发展上的不足。

当前应用于乡村发展潜力评价的常见定性评价方法有专家会议法、德尔菲法。常规定量评价方法有功效系数法、综合指数法，多元统计评价方法有主成分分析法、因子分析法、聚类分析法、判别分析法、理想点法，运筹学评价方法有层次分析法、DEA法(数据包络分析)，但是在乡村振兴背景下，其应用仍不尽完善^[25]。当前研究多从行政村角度研究乡村发展潜力，侧重对行政村直接表征因素的评价，比如人口、区位、行政村经济等。目前研究忽略了自然村因素，过多关注了定量研究，而对定性重视不足；纯粹的定性研究则缺乏定量分析的支撑，显得较为单薄，因此最终评价结果的科学性有待提升^[26]，亟需定性与定量适恰的研究。在结合定量与定性方面，层次分析法是合适的选择。因为在实际乡村建设规划中，政府对乡村空间、资源等自然因素进行了统筹，成为乡村整体改善规划、建设的重要依据^[27]，存在主观划定建设因素的行为又追求客观建设成果。本研究将通过科学评价方法，选取全面的、有层次的评价因子，对县域乡村发展潜力进行评价，在此基础上对村庄规划、建设进行分类^[20]。计算方法选取了层次分析法，这是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。层次分析法把研究对象作为一个系统，按照“分总”的思维方式进行决策，这使得各个因素对结果的影响都得到充分考虑，每个因素对结果的影响程度都会得到量化，非常清晰明确^[28]。这种方法尤其可用于对无结构特性的系统评价以及多目标、多准则、多时期等的系统评价。因此选取层次分析法作为计算方法，对于当前需要系统评价、不甚明朗的自然村落的发展潜力分析是恰当的。

由于影响乡村发展潜力因素较为复杂，因此要结合多元化因子对乡村发展潜力展开客观评价^[28]。为了有效控制相同层次指标间的关联性水平，本文严格设定指标选择标准，通过文献和访谈方式选取指标。首先通过文献资料选取指标，然后结合实地调研了解当地乡村振兴的实际情况、面临的问题，将农村的真实情况和乡村发展中各方的意见体现在评价指标体系中。其次，结合文献和调研列出初步的指标，寻求领域内专家的意见，在此基础上构建乡村发展潜力评价指标体系总框架^[29]。

国内外已有的城乡发展潜力评价研究所选取的评价指标因素包括自然资源水平、未来可预见的外部因素、生态适宜性水平、空间与建设水平、交通与区位条件、人口与经济水平等影响因子^[30-32]。本文中采用层次分析法分析指标层次结构，第一步确定因素层，随后需要对不同因素层内容进行界定，分析其与乡村发展的关联性，对因素层指标层进行有效细分。乡村发展潜力评价因子大部分为可量化因子，以减少主观随意性，提高评价结果的精确度，且基于乡村发展的实际情况和客观事实构建指标体系，以免出现主观偏差^[29]。一级因子囊括了7个维度^[33]：交通便捷性(B1)、用地适宜性水平(B2)、人口与经济规模(B3)、设施承载水平(B4)、产业规模(B5)、空间扩展水平(B6)、各类资源要素(B7)。指标层主要包括^[34]：交通可达性C11、受都市辐射强度C12、高程C21、坡度C22、人均耕地面积C31、人均纯收入C32、人口密度C33、卫生站C41、中小学C42、幼儿园C43、有无污水集中处理C44、有无垃圾集中处理C45、养殖基地规模C51、现代农业基地规模C52、可利用用地规模C71、村庄建设用地规模C72、自然保护区C71、文物古迹C72(见表 1)。

表 1(Table 1)

表 1 乡村发展潜力评价指标体系 目标层 因素层 指标层 指标操作化定义 权重 乡村发展潜力评价 交通便捷性B1 交通可达性C11 通过交通系统到达指定地点所需时间、费用函数的倒数 0.110 受都市辐射强度C12 受到城市对外服务功能影响的程度，与城市距离的倒数 0.140 用地适宜性水平B2 用地高程C21 乡村平均高程的倒数 0.042 用地坡度C22 乡村平均坡度的倒数 0.018 人口与经济规模B3 人均耕地面积C31 耕地面积与常住人口之比 0.021 人均纯收入C32 常住人口年平均收入 0.320 人口密度C33 常住人口与村域面积之比 0.216 设施承载水平B4 卫生站C41 卫生站数量 0.046 中小学C42 中小学数量 0.017 幼儿园C43 幼儿园数量 0.029 有无污水集中处理C44 污水是否集中处理 0.011 有无垃圾集中处理C45 垃圾是否集中处理 0.011 产业规模B5 养殖基地规模C51 养殖基地占地面积 0.007 现代农业基地规模C52 现代农业基地占地面积 0.009 空间扩展水平B6 可利用用地规模C71 可利用用地面积 0.064 村庄建设用地规模C72 村庄建设用地面积 0.024 生态资源要素B7 自然保护区C71 自然保护区数量 0.008 文物古迹C72 文物古迹数量 0.006

表 1 乡村发展潜力评价指标体系

本文中使用层次分析法对评价指标重要性排序，确定指标权重及其对最终结果的影响程度。数据分析过程借助YAAHP层次分析法(Analytic Hierarchy Process, AHP)辅助软件实现。该软件在层次分析法使用过程中，可辅助决策过程，进行模型构造、计算、分析等。当确定乡村发展潜力评价层次结构后，结合表 1所示内容构建重要性水平，从实际情况分析，使用自然数1至9和其倒数，在比较两个指标重要性时，如果两者重要性相同，赋值为1；相比于其他指标，在该指标稍重要时用3表示，5表示明显重要，7表示很重要，9表示绝对重要。2、4、6、8表示相邻指标中值。

通过计算，YAAHP软件能够确定指标层次单排序权重值。基于以上评价规则，本研究向乡村发展潜力领域的10名专家学者发放了问卷，用于获取确定权重的打分数据。结合专家打分、对应的指标数据和笔者自身的经验判断，对设施承载水平、交通便捷性、产业规模、各类资源要素、空间扩展水平、用地适宜性水平、人口与经济规模7个因素层进行重要性判断，从而获得其对乡村发展潜力的重要程度。表 2为A-B判断矩阵。

表 2(Table 2)

表 2 A-B判断矩阵 A B1 B2 B3 B4 B5 B6 B7 Wi B1 1 0.125 0 0.142 9 0.500 0 1 4 0.500 0 0.068 4 B2 8 1 2 5 7 7 4 0.369 8 B3 7 0.500 0 1 4 5 6 3 0.252 3 B4 2 0.200 0 0.250 0 1 3 4 2 0.111 2 B5 1 0.142 9 0.200 0 0.333 3 1 2 0.500 0 0.078 7 B6 0.250 0 0.142 9 0.166 7 0.250 0 0.500 0 1 0.333 3 0.054 9 B7 0.333 3 0.125 0 0.142 9 0.250 0 1/3 0.500 0 0.250 0 0.044 6

表 2 A-B判断矩阵

当最终确定权重后，首先需要检验判断矩阵的一致性，$\mathrm{CI}=\frac{\lambda_{\max }-n}{n-2}$，其中涉及最大特征根λ_max、因素数量n、随机一致性比值CR等指标，最终得到计算公式：CR=CI/RI，其中RI表示平均随机一致性指标，RI的大小与判断矩阵阶数相关；当CR>0.1时，表示判断矩阵与一致性条件不完全符合，需调整、修正判断矩阵；当CR＜0.1时，表示判断矩阵与一致性条件基本完全符合。依据此规则，不断调整判断矩阵，直到满足CR＜0.1条件。表 3为B1-C判断矩阵。在各指标层的权重值确定后，可获得乡村发展潜力评价体系(见表 1)。

表 3(Table 3)

表 3 B1-C判断矩阵 B1 C1 C2 Wi C1 1 0.333 3 0.25 C2 3 1 0.75

表 3 B1-C判断矩阵

同理可得到B2-C、B3-C、B4-C、B5-C、B6-C、B7-C的判断矩阵。

本部分利用已经构建的评价指标体系对随机选取的泾源县部分乡村进行发展潜力评价。在“多规合一”的基础上将乡村发展潜力评价与泾源县总体规划相结合，基于发展潜力评价标准有效划分“三类空间”，在指标体系框架下对乡村类别进行识别。泾源县位于六盘山东麓，是宁夏的南大门，因泾河发源于此而得名，地处西安、兰州、银川的几何中心，素有“秦风咽喉、关陇要地”之称，曾是国家级贫困县，也是革命老区、少数民族聚居区。全县辖4乡3镇96个行政村，总人口11.5万人，其中农业人口10.35万人，占90%，回族人口9.28万人，占80.7%。泾源县是全国第一个旅游扶贫开发试验区，跻身全国第五批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。为积极响应党中央提出的乡村振兴战略，泾源县稳慎推进农村宅基地制度改革试点，创新探索“村庄整治、产业发展、合作开发、集中安置、整村推进”等模式。农村房地一体确权登记发证通过省级验收，推进均桥全域土地综合整治试点。全面启动农村人居环境整治提升、美丽乡镇建设五年行动。鉴于此，泾源县作为乡村振兴背景下自然村落的发展潜力研究的对象有足够的典型性和代表性。虽然泾源县有96个行政村，但本文的研究角度是自然村，侧重乡村的自然特性，比如地理区位、资源禀赋、生态环境等。因此在实际研究过程中发现泾源县96个行政村在自然要素方面具有很强的同质性，存在集中连片的生态空间和永久基本农田保护区。鉴于本文的重点是构建乡村潜力评价体系，选取案例验证评价体系的科学性，对同质性较强的全样本纳入评价对突出本文研究重点意义不大，因此本文参照郑兴明^[20]、文琦和郑殿元^[33]的研究，利用随机法选取了40个自然村作为案例，抽样比例为41.7%，对于全样本具有显著代表性。

基于“多规合一”，结合研究区总体规划，划分“三类空间”，即城镇空间、农业空间、生态空间。城镇空间为以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。生态空间是具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等^[35]。已有研究按照乡村主体、产业发展、人居环境和资源禀赋的层次，以及评价结果高低，依据不同村落主导类型的相似性，采用专家征询方法，综合判断组合特征将乡村主要划分为城郊融合、产业发展、移民迁建等类型^[33]。根据熊鹰等^[36]和史云扬等^[37]的研究，基于三种空间的自然村类型，结合乡村发展潜力评价指标可以划分为以下几类(见表 4)。

表 4(Table 4)

表 4 乡村建设规划类型划分标准 空间类型 空间分区 乡村分类 农业空间 农业生产生活地区 聚集发展型 永久基本农田保护地区 整治优化型、移民迁建型 生态空间 生态保护地区 移民迁建型 城镇空间 城镇化地区 城镇改造型

表 4 乡村建设规划类型划分标准

其一，围绕城镇居民生产生活所展开的，且能够发挥城镇建设以及促进城镇经济发展职能的区域为城镇空间功能区域，其主要目的在于经济建设、城镇建设与发展。属于该类型的区域在交通便捷性、用地适宜性水平、人口与经济规模、设施承载水平、产业规模、空间扩展水平等方面相比于其他农村区域属于最强的级别。因此其在这些维度上的潜力评价得分会最高。但是其生态资源要素会因为大规模建设的影响而处于最低水平，其生态潜力得分也会最低。因此在该范围内发展乡村，需要与城镇空间的空间形态主导功能充分结合，为城市服务直至被吸纳到城市中便是城镇化地区的乡村的未来发展趋势，并将其纳入城区或镇区规划，实现城镇化改造乡村的目的。

其二，围绕农村居民生活和农业生产所展开的，且能够发挥农产品生产、农村生活功能等职能的区域即为农村空间功能区域。其中永久基本农田保护区、农业生产生活区是构成农业空间地区的主要类型，前者主要指的是主导功能为农业生产且不能变更用途的保护区，后者为具有一定人口聚居规模，既从事农业生产也发展农村生活的区域。二者在交通便捷性、用地适宜性水平、人口与经济规模、设施承载水平、产业规模、空间扩展水平等方面的条件处于乡村所有地区的中等水平，弱于城镇空间，强于生态空间。而且永久基本农田保护区在这些方面的条件弱于农业生产生活区，尤其在交通便捷性和人口经济规模、产业规模等方面。但是永久基本农田保护区的生态要素资源总体上会强于农业生产生活区。因此位于永久基本农田保护区的区域，为实现其保护和农业生产的主要功能，需要将其划分为整治优化型和移民迁建型。一方面对于生产功能不优化或者保护不到位的区域进行整治，另一方面对散居于此区域内的居民进行移民迁建，实现更充分的整体性保护。对于农业生产生活地区，其主要功能是基于农业生产发展农村生活，促进农村经济社会发展，可以根据实际情况选择合适的发展方向。因此为了使其功能更充分发挥，需要集中资源和优化布局。这一类区域就要通过集聚的方式推动发展，集聚人口，在一定人口规模基础上优化各类设施。通过人口的集聚，使土地利用更集中更集聚，实现更集聚的农业产业发展，因此这一类区域可以归属为集聚发展型^[33]。

其三，围绕水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能即为生态空间功能区域，承担生态系统维护和生态服务是其主导功能。这一类区域主要功能是生态保护，因此其在交通便捷性、用地适宜性水平、人口与经济规模、设施承载水平、产业规模、空间扩展水平等方面的潜力最低，而在生态资源要素上的潜力最高。不需要从事农业生产和生活活动，此类乡村需要将空间留给生态，实行移民迁建，归属移民迁建型。在分区的基础上，统筹乡村建设规划，贯彻落实其生态安全保护、乡村发展战略以及区域设施，会直接或间接影响到乡村未来的发展演变趋势^[38]。因此本文在“三类空间”框架下，结合各类空间在乡村潜力评价各维度上的特征及其主要功能，将乡村划分类型设定为：城镇改造型、集聚发展型、整治优化型以及移民迁建型四种不同类型。

基于上述分类设定，本文中对乡村发展潜力评估采用10分制。结合乡村发展潜力评价体系中7个维度与四类乡村发展类型的对应关系设定四个分数段，分别对应四类乡村发展类型的四个属性，即城镇发展属性、农业生产生活属性、基本农田保护属性、生态属性。参照文琦、郑殿元^[33]和史云扬等^[37]对乡村划分标准的研究，对每项指标对应的分值进行类别划分，具体如表 5所示。根据分区，结合各自然村发展潜力评价分值，对评价结果进行分类：B1—B6分值为7.5~10，B7分值为1~2.5，具备较好的城镇发展基础条件，可归类为城镇改造型村庄建设，位于城镇化地区及其边缘。史云扬等认为该类型自然资源禀赋较好，区位条件优越，人口、经济具备良好基础，围绕中心城镇发展外缘需求，形成以特色农产品加工等为主的产业发展体系，域内乡村在承接产业和资本梯度转移的过程中不断发展，与城镇相辅相成共同构成完备的产业发展链；但同时，由于人口集聚、交通等基础设施的兴建，乡村土地不断流失，生态环境恶化，成为制约乡村发展的一大隐患^[37]。B1—B6分值为5~7.5，B7分值为2.5~5，表明其在交通、人口、经济、产业等方面具备较好的条件，但是低于城镇改造区，而生态资源要素虽然也较低，但是好于城镇改造区，因此可判定处于生产生活地区，将其划分为集聚发展型村庄^[34]。B1—B6分值为2.5~5，B7分值为5~7.5，表明交通、人口等条件较弱，主要表现为农业种植生产和农田的基本生态保护，因此处于永久基本农田保护区可划分为移民迁建型或优化整治型村庄。B1—B6分值为1~2.5，B7分值为7.5~10，处于生态保护区可划分为移民迁建型村庄。此类型地形地貌以山地、丘陵为主，交通路网不便，基础设施条件不足，难以进行有规模的现代化产业发展，人民生活水平较低，但是域内自然环境条件良好，动植物资源丰富，森林覆盖率较高，是重要的绿色屏障和生态调节带^[36]。

表 5(Table 5)

表 5 乡村发展潜力与分类发展划分标准 因素层 划分标准 1~2.5 2.5~5 5~7.5 7.5~10 交通便捷性B1 生态属性强 基本农田保护属性强 农业生产生活属性强 城镇发展属性强 用地适宜性水平B2 人口与经济规模B3 设施承载水平B4 产业规模B5 空间扩展水平B6 生态资源要素B7 城镇发展属性弱 农业生产生活属性弱 生态属性和基本农田保护属性强 生态属性强

表 5 乡村发展潜力与分类发展划分标准

本文中借助乡村发展潜力评价指标体系通过统计数据测算了随机选取的40个乡村的发展潜力指数。具体结果如表 6所示。

表 6(Table 6)

表 6 乡村发展潜力评价结果 村庄 指标 交通便捷性B1 用地适宜性水平B2 人口与经济规模B3 设施承载水平B4 产业规模B5 空间扩展水平B6 生态资源要素B7 新旗村 2.34 2.25 1.94 2.02 1.06 2.08 8.17 永丰村 1.77 2.12 1.98 1.95 1.76 1.88 9.18 叶家湾大庄 2.43 2.14 2.22 2.14 2.03 2.36 7.67 上桥村 2.18 2.17 2.05 2.04 1.62 2.11 8.34 冶家村 1.60 2.14 2.08 2.04 1.80 2.12 8.40 龙潭村 1.55 2.15 2.12 2.07 1.82 2.19 8.14 兰大庄村 1.33 2.15 2.08 2.05 1.75 2.14 8.29 什子村 1.12 2.15 2.09 2.06 1.79 2.15 8.27 张堡村 3.22 4.67 3.58 3.76 3.87 4.79 7.13 太阳洼村 4.23 4.76 4.87 4.14 4.35 4.89 6.47 东山坡村 2.67 3.76 2.88 2.97 2.58 2.82 6.78 农林村 3.77 3.14 3.74 3.25 4.08 4.56 7.04 于家村 3.68 4.09 4.17 3.87 4.43 4.58 5.66 涝池村 2.88 2.92 3.67 3.18 3.35 2.92 6.26 东山村 3.37 3.73 3.78 3.62 3.60 3.83 6.79 东峡村 3.56 3.55 3.83 3.45 3.67 4.09 6.76 石底村 3.37 3.33 3.60 3.36 3.70 3.99 6.49 白吉村 3.44 3.38 3.86 3.43 3.95 4.02 6.32 沙原村 3.31 3.58 3.87 3.56 3.79 3.78 6.24 下桥村 3.27 3.40 3.76 3.42 3.54 3.61 6.61 上秦村 3.50 3.41 3.66 3.51 3.98 4.18 7.09 北营村 3.96 4.43 4.52 4.01 4.39 4.74 6.07 庞东村 2.78 2.84 3.28 3.08 2.97 2.87 6.52 马家村 6.13 6.67 5.47 5.66 7.13 5.17 2.57 下秦村 5.07 6.27 6.38 6.14 7.14 7.25 3.17 高峰村 7.43 7.14 7.05 6.38 6.47 7.22 2.66 泾光村 6.21 6.69 6.30 6.06 6.91 6.55 2.80 南庄村 6.24 6.70 6.58 6.19 6.84 7.01 2.88 沟底村 6.63 6.84 6.64 6.21 6.74 6.92 2.78 板沟村 6.36 6.75 6.51 6.15 6.83 6.83 2.82 塔湾村 6.41 6.76 6.58 6.19 6.80 6.92 2.82 马西坡村 6.46 6.79 6.57 6.18 6.79 6.89 3.81 半个山村 6.41 6.77 6.55 6.18 6.81 6.88 3.82 五里村 6.43 6.77 6.57 6.18 6.80 6.90 2.82 城关村 8.14 7.62 7.55 7.68 7.92 8.14 2.13 什字村 7.67 8.13 7.72 7.66 7.82 7.88 2.32 庙湾村 8.22 8.15 8.32 7.57 7.69 7.83 2.11 下金村 7.79 8.02 7.77 8.13 7.73 7.93 1.84 六盘村 7.96 7.98 7.84 7.76 7.79 7.95 2.10 河北村 7.91 8.07 7.91 7.78 7.76 7.90 2.09

表 6 乡村发展潜力评价结果

基于表 6乡村发展潜力评价结果，结合泾源县乡村分布情况(图 1所示)，通过ARCGIS软件，测定各乡村所处的空间位置，结合空间分析模块，加权叠加自然村各因子，通过加减法，算出自然村发展潜力综合得分，再根据分值由低至高划定为移民迁建型乡村、整治优化型乡村、集聚发展型乡村、城镇改造型乡村^[34]，将各乡村发展潜力根据分值由低到高分为一级区、二级区、三级区、四级区4个等级。由于城镇改造型乡村将被纳入城镇建设规划，故最终不对城镇改造型进行讨论。表 7为根据最终评价结果划分的乡村发展类型。例如新旗村，临近山区，其B1—B6的评价得分均在2.5以下，而生态要素资源(B7)得分在7.5分以上，说明这些村具有较强的生态属性，而农业生产属性弱，因此需要将其作为移民迁建型乡村，重点维护其生态环境，在乡村振兴中发挥生态涵养功能。而张堡村在图 1中处于流域旁边且临近国道，其在B1—B6的评分中，用地适宜性水平B2、空间扩展水平B6两个指标排名靠前，分别为4.67和4.79，说明其具有较好的土地条件，但是其人口量较少，且基础设施建设存在不足，基本农田保护属性强，再者生态要素资源(B7)为7.13分，处于较高水平，因此可将其划分为整治优化型乡村。再者，例如马西坡村，其所处的空间位置处于平原地带，临近两条高速公路，水系丰富，而其B1—B6所得分值均处于6~7分之间，具有农业生产和人口的集聚化倾向，因此可将其划分为集聚发展型乡村。综上，不同的乡村有其自身的空间、资源特点和禀赋，呈现出在不同要素和方向上的发展潜力。

图 1(Figure 1)

图 1 泾源县自然村分布情况

表 7(Table 7)

表 7 泾源县乡村分类发展建设规划类型 乡村分类 自然村 乡村发展潜力等级 移民迁建型乡村 新旗村、永丰村、叶家湾大庄、上桥村、冶家村、龙潭村、兰大庄村、什子村等 一级区 整治优化型乡村 张堡村、太阳洼村、东山坡村、农林村、于家村、涝池村、东山村、东峡村、石底村、白吉村、沙原村、下桥村、上秦村、北营村、庞东村等 二级区 集聚发展型乡村 马西坡村、马家村、下秦村、高峰村、泾光村、南庄村、沟底村、板沟村、塔湾村、半个山村、五里村等 三级区

表 7 泾源县乡村分类发展建设规划类型

基于乡村发展潜力评价结果及其类型识别结果，本文构建了如图 2所示乡村振兴分类发展制度创新路径。由于传统行政村的发展难以为继，需要从自然村的视角重新审视乡村发展。同时资本、人力以及土地等资源要素是实现乡村振兴的关键内容，而土地资源又是自然村发展的最核心资源，因此土地使用制度创新是其他制度创新的引领性因素^[34-36]。土地制度的创新对于农民基本权利的保障、乡村振兴战略实施、农村地区稳定、国家粮食安全有重要影响。

图 2(Figure 2)

图 2 制度创新驱动乡村振兴战略路径图

城市正加快取代农村成为土地资本的所有者，这也是土地城镇化的必然趋势，政府有效协调土地城镇化与农村发展之间的关联，使农村土地和城镇关系获得平衡，进而使城乡发展获得平衡^[39]。乡村的城镇空间功能区域围绕城镇居民生产生活而展开，是城镇化发展和经济发展的依托区域。这部分乡村建设可以依托既有的城镇化结果，需要与相邻城镇的空间形态主导功能充分结合。同时，注重城乡公共服务均等化、公共基础设施可及性等问题，为城乡融合发展营造较为平衡的发展环境。

以县域为基本单元推动城乡融合发展，应以调整村落布局、完善交通路网结构为主要手段优化乡村发展的区位格局条件以适应相应城乡发展阶段的需求，通过依托周围城镇发展的联动效应拉动乡村发展。同时以加强乡村自身吸引力为手段，合理配置乡村生产要素，通过优化资源利用的方式，提升区内乡村发展水平，例如城镇改造型乡村可通过盘活区域内经营性土地资源，为城镇化进一步发展提供有吸引力的条件。集聚发展区通过对人口集聚发展，整备可供利用的土地资源为多样农业产业化发展提供条件，从而吸引资本注意力。根据乡村分类发展情况，供水、气、热管网向集聚发展型乡村和整治优化型乡村延伸。实现县乡村道路联通，促进城乡道路客运一体化。建设城乡的线下物流链、线上电商平台，以及相应转运、仓储设施。并将生态保护作为未来可持续发展过程中的保障环节，充分保护区内生态环境。大力发展乡村数字经济，发挥数字经济的正向空间溢出效应^[40]，促进乡村振兴。

目前我国正处于农业供给侧结构性改革加速时期，因此需要根据当前的实际发展情况制定与时俱进的农业用地要求，同时还要改革农村建设用地要求。对基础设施进行完善，实施乡村人口回流、人才引进政策，实现一定规模的人口聚集，而后大力发展农业或农旅产业。其中最关键的生产要素是土地，也是决定其他要素配置情况的基础和前提^[38]。当前我国正处于优先发展农业农村的重要阶段，各项政策不断发展完善，农村开始聚集大量的要素资源。利用土地制度创新，同步形成聚集各要素的发展基础。需要优先发展农业生产生活地区，一体推进农业和农村生活现代化，从组织、人才、产业、文化、生态五个方面与城市工业产业链互补、协调。农业生产作为国家粮食保障的基石，需要从技术、机制、体系三个方面统筹协调推进。首先，强化农业产业发展。通过开展农用地整理等方式提高土地利用质量，并通过政策、资金等途径支持、鼓励乡镇企业发展。其次，推进农业科技创新，推动品种培优、生产工具、生产技术迭代更新。然后，完善经营机制，利用区位优势探索休闲农业生产经营形态，从而改善农业环境、增加农民收入，通过发展绿色现代化农业和推进农业规模化、集约化生产来带动农村产业发展。提升品质、打造品牌和促进标准化生产，健全“利与义”结合的保障机制，提升粮食等重要农产品供给保障水平。再次，构建现代乡村产业体系，加快农村全产业融合发展，以县域产业链为主体，增加农民就业机会和产业链增值。最后，加强农村生态文明建设，一方面，加速迁建型乡村的拆迁合并工作，加快生态修复和退耕还林，加强农业面源污染治理，适当增强农田防护林建设，优化区域生态环境；另一方面，推进农村生产生活方式绿色低碳转型，建设绿色美丽乡村。

建立集体土地整备中心，行使农村集体经营性建设用地整备职能。按照“数量不减、质量更优、集中连片”的原则，以托管方式对集体经营性建设用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一入市。优化村庄用地布局，通过科学迁并、有序整治，整合利用乡村零散存量建设用地，提高土地利用效率。加快集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让的制度实施进程；制定城乡基准地价、标定地价，逐步形成与市场价格挂钩的地价动态调整机制。集体经营性建设用地入市的关键在于土地增值收益的分配。实施方案以保障农民收益作为收益分配的基本原则，加强入市全流程市场监管服务，以实现与国有土地“同等入市、同权同价”。尤其是对于生态要素资源丰富的移民迁建型乡村，应加快开发生态资源的利用，比如紧抓“双碳”战略机遇，加速布局碳汇资源储备，并做好相关土地产权化工作，为碳汇资源入市奠定基础，实现绿水青山就是金山银山的乡村振兴目标。农业生产生活区的集聚发展型乡村需要积极做好经营性土地入市的工作。快速整备可供产业化经营的土地资源，确定土地产业化经营方向，理清产权归属条件，为这类土地入市经营奠定基础，加快集聚发展型乡村在土地资源方面的集聚，实现产业振兴。

推进土地托管合作机制，政府引导土地托管机构和乡村企业、农民合作社等各类主体合作，实现土地流转和农村产业发展的互惠共赢。通过土地托管合作，可以有效解决土地流转难的问题，推动农村产业升级。推动土地资产化合作机制。政府通过土地增值收益分享、土地租赁和土地出让等方式，吸引社会资本进入乡村产业，实现土地资产化和产业资本化。在土地资产化合作中，政府和企业可以建立合作模式，共同进行土地规划、开发和管理，实现资源共享和利益共享。加强土地信息化合作机制，政府引导土地信息服务机构和土地利用主体建立合作机制，推进农村土地信息化建设。通过土地信息化合作，可以实现土地流转的透明化和高效化，降低土地流转的成本，促进土地资源的合理利用。推进土地集约化利用合作机制，政府组织农民合作社与企业合作，开展农业生产、加工和销售等多元化农业经营活动，提高土地的集约利用率，促进乡村经济的发展。在土地集约化利用合作中，政府可以提供资金、技术和政策支持，鼓励各类主体积极参与。例如对于整治优化和集聚发展型乡村，需要加强多方合作，开展合作制度创新，加快对整治优化和集聚发展后整合的土地资源进行有效利用，实现合作共赢。比如借鉴广州在长期的“三旧”改造中形成的相对成熟的多元社会主体“合作型”空间治理模式。村庄改造的合作机制需要从以下几方面突破：通过土地综合整治，结合拆旧复垦、土地储备和村经济发展留用地兑现等方式，统筹推进试验区土地成片连片改造。推动“空间换地”，适当放宽工业项目容积率上限，节约出的用地指标按一定比例兑换为集体土地留用地。鼓励通过土地出让金分成、物业置换、产权置换等方式发展壮大集体经济，保障村民从中获取应得的收益。

本文中首先基于现有研究构建了乡村发展潜力评价指标体系，然后对随机选取的泾源县40个自然村进行了发展潜力评价。基于评价结果，按照分类标准对40个乡村进行了类别划分，识别了这些乡村的基本潜力形态特征，基于此从乡村发展制度创新角度提出了政策建议，得出如下结论。

第一，本研究构建的村庄发展潜力评价体系，包含了交通便捷性、用地适宜性水平、人口与经济规模、设施承载水平、产业规模、空间扩展水平、各类资源要素7个维度，下含19个子指标。

第二，基于乡村发展潜力指标体系并结合“多规合一”，遵循研究区的总体规划、功能区分，引入“三类空间”划分框架并对应提出乡村发展类型，即：农业空间，包括农业生产生活地区和永久基本农田保护地区，分别对应集聚发展型以及整治优化型乡村；生态空间，包括生态保护地区，对应移民迁建型自然村；城镇空间，包括城镇化地区，对应城镇改造型乡村。

第三，本文中对随机选取的泾源县下辖的40个自然村进行发展潜力评价，将不同自然村依据发展潜力得分高低划入四个不同等级，等级越高发展潜力越高。从低到高，一至四级分别对应了移民迁建型、整治优化型、集聚发展型和城镇改造型乡村。因城镇改造型划入了城镇化发展，不再是单纯的乡村发展，因此未对其进行讨论。

第四，基于上述分析，结合发展的实际情况，本文中从土地制度创新角度探索了提升乡村发展潜力，提升乡村振兴能力的路径：城乡平衡融合发展；相互协调加强要素聚集；针对性推进各类乡村集体经营性建设用地入市制度优化；合作共赢构建乡村分类振兴合作机制。