世界著名法哲学家庞德曾言：“在所有关于人类的研究中，法哲学一直占据着主导地位。”^[1]法学研究的历史反复表明，法哲学是建构法律制度的重要理论支撑，为确保法律制度的科学性、规范性提供基本的世界观和方法论指导。生态福利，指为满足居民生存与发展需要，由政府以公共服务形式向居民提供的以生态利益为内容的社会福利。作为调和环境污染、生态危机背景下生态利益供需矛盾的新型规则体系，生态福利法律制度构建的现实基础无可怀疑，那么，其理论依据何在？西方法哲学，尤其是近代自然法理论对助益该问题的回答做出了杰出的贡献。

自然法区别其他主流法学流派的显著特征是对法律价值的积极评价，进而对法律制度的价值取向给予正面引导。受经济发展、政权更迭、文化演进等多重因素的影响，自然法经历了古代的自然主义自然法，中世纪的神学主义自然法，近代的理性自然法，现代的自由主义自然法四个阶段，每个阶段的内容都各具特色。其中近代自然法，又称古典自然法，肇始于启蒙运动之后，是自然法发展历程中极富开创性和代表性的学派，它对法与道德之间的关系进行了重新梳理与架构，将自然法从亚里士多德主义和托马斯主义的自然概念中解脱出来^[2]，以“人性”取代“神意”作为法之道德正当性的来源，实现了“自然法的去神学化”(Enttheologisierung des Naturrechts)^[2]。与既往自然法不同，近代理性自然法注重自然状态、自然权利和自然法的完美融合。自然状态即世界的原初状态，是自然法的逻辑始点。在这种状态下，人类享有天赋的自然权利，包括自由、平等、博爱、财产、安全、反抗等；人类行为则由依凭理性所发现的，能够使法律关系主体获得最大限度和最持久满足的通则——自然法所调整，它被近代自然法论者视为一种超乎实然存在的应然道德律。然而，由于贪婪、自私等“人性恶”的原因，自然状态并非一种完美无缺的文明状态，而是一种相互残杀的战争状态，这样会直接导致人的自由、平等、生命安全等自然权利没有保障^[3]。为此，人类自愿把自己的部分自然权利让渡出来，彼此间相互妥协、协商形成契约，组建国家，以更好保护可能遭受侵害的自然权利，著名的社会契约论就此形成。由此可见，理性观、自然权利观、社会契约论是近代自然法的核心观念。

古典自然法学说顺应了世俗理性高扬的启蒙精神，以唯理论法哲学作为自己的基础，认为理性能够在经验中发现全人类共同拥有的“人性”，进而制定出放之四海皆准甚至具有个案裁判能力的成文自然法，从而为世俗法的正当性构建道德基础^[4]。在近代自然法论者看来，所谓“理性”，是人类的一种洞察自然的能力，是法之道德正当性的来源，是评判善恶是非的根本标准^[5]。从认识论的角度而言，启蒙思想家们把自然法理论与上帝的观念剥离开来，在客观的人类理性中寻找其理论的渊源^[6]，他们坚信是人的理性而非神的意志赋予了人以自然律法，不存在神秘的逻各斯和阿奎那崇尚的永恒法，人完全受自身认识能力引导^[7]79。恰如近代自然法之父格老秀斯所言，我们必须以造物主不存在的态度去论证自然法^[7]87。霍布斯承继了格老秀斯的观点，提出：“自然律是理性所发现的戒条和一般法则。这种戒条或一般法则禁止人们去做损毁自己生命和剥夺保全生命的手段的事情，并禁止人们不去做最有利于生命保全的事情。”^[8]

自然权利观——近代自然法的灵魂，赋予整个古典自然法理论体系以生命力和影响力，并带有明显的“天赋人权”色彩。近代自然法哲学家们普遍认为，人享有的权利源于人的本性，高于政治、法律领域的力量，不可侵犯、不容剥夺，包括生命权、自由权、财产权等。自然权利观的兴起根本上缘于近代商品经济的繁荣和市民社会的发达。私有财产的丰富和贸易的兴盛促使以维护平等主体间财产关系和人身关系为宗旨的私法急速发展。一时间，契约自由原则、私有财产神圣不可侵犯原则、权利平等原则、公平原则成为社会意识形态的主流，唤醒了民众的权利意识，激发了其追求和实现权利平等、自由及公正的热情，也为启蒙思想家创立近代自然权利学说提供了直接的思想素材^[3]。自然权利观内涵丰富，它并非特指某位思想家的某个观点，而是融合了多学者对应然权利模式的多元化认识和理解。如斯宾诺莎注重权利自由，洛克重视私有财产权和权利平等，他曾在《政府论》中谈到，“极为明显，同种和同等的人们既毫无差别的生来就享有自然的一切同样的有利条件，能够运用相同的身心能力，就应该人人平等，不存在从属或受制关系”^[9]。卢梭继承并发展了洛克的平等思想，他指出：“人们制定法律就是以道德的和法律的平等代替了自然所造成的人与人之间身体上的不平等。”^[10]孟德斯鸠则强调权利实现的公平性，他从法律分类的角度论证了自然法是永恒的公道关系^[11]。

社会契约论是近代自然法的又一重大理论，它与上述自然权利说共同构成了资产阶级民主与法治理论的逻辑和历史起点^[5]。社会契约论与自然权利观紧密相关，不可分割：一方面，自然权利是社会契约的源泉。人们享有自然权利，并让渡自己的部分权利，方可形成社会契约，组建国家或政府；另一方面，保护自然权利是缔结社会契约的根本宗旨。表面看，人们以放弃权利形成社会契约构成对自身权利的侵害，而本质上，是欲借社会契约形成的强大政府力量以便更好地维护自身权利。孟德斯鸠、洛克、卢梭等学者均谈论过对社会契约的看法，虽然在某些问题上，他们的观点不尽相同，但对基本内容的理解趋于一致：第一，法律是全体社会成员协商制定的契约，也是合法政府和权利的来源，未经人民同意，政府不得强制行使权利；第二，国家源自社会契约，其基础功能和终极目标是保障每位社会成员的生命、健康、财产、自由等自然权利，为公众谋福利；第三，公民组建社会是为了更好地保护自己的权利，倘若得不到政府和法律的有效保护，公民可以把让渡给国家的权利收回。

德国法学家拉伦茨认为，“不管是在实践(法适用)的领域，或是在理论(教义学)的范围，法学涉及的主要是‘价值导向的’思考方式”^[12]。法律价值研究侧重于对应然法的追求，有助于明确法律制度的宗旨和指导原则。探究生态福利法律制度的价值，对保障制度的科学性、合理性具有重要意义。

生态福利，指为满足居民生存与发展需要，由政府以公共服务形式向居民提供的以生态利益为内容的社会福利。生态福利需求是社会发展到一定阶段的必然产物。在基本生存保障基础上，人类需求向生活品质、精神满足层次扩张是社会进步的当然逻辑和重要标志。生态福利以生态利益为基本内容。生态利益是环境资源供需矛盾突出背景下生成的新型利益样态，以环境整体景观效益为本质，以环境质量优异为标志，具有无形性、非排他性和整体性特点。理论上，生态利益是人类生存与发展的根本利益，公众无论性别、年龄、职业，都有权无差别地享受。而实践中，生态利益稀缺且分布不均衡，无法满足公众的实际需求。因此，需要政府遵照平等、公平原则，依据生态利益本身的地区均衡程度对其进行宏观统筹，衡平调配，以普惠民众。这个过程就是生态福利的实现过程。据此，从某种意义上说，生态福利是生态利益与政府行为动态结合的产物。

生态福利法律制度是，“通过立法的形式，对生态福利的提供主体、受益对象、范围、实现途径等内容进行规制的法律规范的总称，是生态福利的规范化和法制化”^[13]。那么，作为一种新型制度，生态福利法律制度的价值需求有哪些？

生态利益是生态福利的基本内容，指“自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，大致可以对应生态经济学中所谓‘生态系统服务功能’，最终体现为满足人们对良好环境质量需求的精神利益”^[14]。有别于山水林石、花鸟虫鱼等有形生态产品，生态利益是生态系统以生态服务形式供给的利益形态。山清水秀的自然美景，宜居的生活空间带给人们的精神怡悦与享受是生态利益的重要表现形式。就生态利益与生态产品的关系而言，一方面，生态利益独立于生态产品：(1)从存在样态角度分析，生态利益生而无形，属于生态产品通过自然或人工排列组合形成的整体景观效益；生态产品是生态系统向人类供给的物质性资源和利益，是社会生产资料与生活资料的基础性来源，具有有形性。(2)从价值功能层面分析，生态利益主要满足人的精神、情感需求，生态产品则以满足人的物质需要为主。(3)从利益效用方面分析，生态利益无法从生态系统中直接获得，需要结合人的思维和感知方可发挥效用；生态产品则可由生态系统直接供给，如人们可以直接享用自然界生成的动植物，以满足生产和生活需要，而生态利益与生态产品密不可分，生态产品为生态利益的物质基础和本原。离开了形态各异、种类繁多的资源要素，生态利益便成了无源之水、无本之木。

环境污染、资源破坏导致生态产品供需矛盾升级，进而引发生态利益失衡。修复生态环境，衡平生态利益绝非朝夕之事，人类必须借助法律制度，建立环境资源及其衍生利益的长效协调、保护机制，方可实现可持续发展的深远目标。生态福利法律制度的基本功能在于通过规制政府向公众供给、分配生态利益的行为，确保利益配置的公平性，实现生态福利共享，此过程必定需要以“生态利益衡平”为基础和前提。没有丰盈、均衡的生态利益作为保障，生态福利共享只能是纸上谈兵。

生态利益衡平之价值要求政府作为生态利益的实际分配及提供者。既然生态利益原生于自然，又为何需要政府衡平、调配？第一，生态利益供需矛盾突出。伴随生产力的发展及生活水平的提高，卸下温饱负担的人们需求层次逐步提升，对生活安宁、舒适，环境优美的渴望前所未有。而环境污染加剧，资源约束趋近，生态危机日趋严重的现实状况与人们的美好愿望形成了强烈反差，加之资源分布地区差异巨大，环境质量状况参差不齐，各地生态利益的可获得性及获得的质量差别明显，生态利益供需矛盾十分突出，迫切需要外界力量衡平调配。第二，生态利益属社会公共利益。从本质上看，生态利益的公共属性是环境资源公共性的延伸。生态利益为人类共有，居民不论性别、年龄、出身都有权平等享受，任何人都没有排他独享生态利益的特权。这一方面有利于普惠民众，另一方面，又存在供给、分配利益耗资大、周期长、资本回收率低的现实问题，严重影响着私人参与的热情和积极性。作为公共利益的代言人，政府拥有强大的调配管控能力，人力、物力、财力资源充盈，信息获取与交流便捷、及时，能够立足整体，把握全局。由政府主导生态利益的供给、分配实为恰当。

生态利益衡平之价值需要公众广泛参与。居民是生态福利的直接受益者，利益分配关乎其自身的生存与发展。因此，必须保障每一位社会成员的知情权、参与权及监督权。所谓知情权指公众知悉、获取生态福利配给信息的自由与权利；参与权指民众依照法律规定参与政府分配生态利益的决策与管理事务及相关公民行动与公共实践的权利；监督权指公众监督政府及其工作人员生态利益配置活动的权利。权利实现应当通过相应的平台搭建及制度建设予以保证。公众的积极介入一是有助于信息公开，广泛听取意见；二是有助于集思广益，拓宽分配渠道；三是有助于监督政府行为，避免暗箱操作。早在1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》中就规定有“依靠群众”的环境保护工作方针。2014年4月24日新修订的《环境保护法》第5条首度明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”由此，正式确立了公众参与的环境保护法基本原则地位。生态产品乃生态利益的物质源泉，属于环境保护法的主要调整对象，同时，环境保护法对整体环境质量的关照也在相当程度上体现了对生态利益的照护。是故，《环境保护法》虽并非调整生态福利法律关系的专门规范，但仍属于保护生态利益的主要法律规范，其公众参与原则当成为指导生态利益衡平的基本准则。

生态福利共享是生态福利制度的终极目标与价值需求。生态福利法律制度规范、约束政府调配生态利益行为的宗旨即在实现福利平等、公平分享。

首先，生态福利共享之价值要求政府将生态利益作为福利平等分配给全体居民。福利是一个内涵丰富，外延广泛的概念。经济学意义上的福利指“人类的任何一种基于稀缺资源的需要的满足程度”^[15]；社会学意义上的福利是“一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态”^[16]；需求满足性是福利的核心价值。社会福利可以理解为由个人需求满足后的幸福感凝聚而成的集合体，表现了社会成员之间相互扶助、和谐发展的状态。依据受益主体范围的不同，可将社会福利划分为保障型福利和基本福利两大类。保障型福利主要针对特定人群提供基础保障服务，如养老福利、残疾人生活保障福利、妇女例假与产假福利等。基本福利是以满足全体社会成员基本生存与发展需求为宗旨的福利类型，生态福利为典型代表。人是自然系统中的一员，人的生存与发展必须依赖良好的生态环境，离开了阳光、空气、水等环境资源，人将失去健康乃至生命。因此，生态利益的供给切不可因人的高低贵贱、亲疏远近不同而差别对待。政府只有借助公共服务为每一位公民营造舒适、安宁、健康的生存环境，将生态利益作为福利普惠民众，才有助于消除贫富差距，提升公众对社会的满意度和归属感，促使其积极回报社会，进而推动社会整体向前迈进。唯有代代如此，人类可持续发展的长远目标方可实现。

其次，生态福利共享之价值要求生态福利公平分享。亚当·斯密从蜜蜂与蜂群的故事中得到启示：个体对自身利益最大化的追逐行为有利于推动群体利益最大化的实现，个体又将从中获得更大的好处。而现实情形并非完全如此，人类社会远比蜂群之间的关系复杂得多，尤其在利益资源有限的情形下，个体之间、个体与社会公共利益之间的矛盾和冲突就会变得愈加复杂、激烈。在生态福利的分配、供给过程中，个体过度追求自身利益的最大化往往会伤害其他个体的利益；政府调配生态利益需要综合考虑社会整体利益，利益分配的结果不一定实现个体自身利益的最大化。从这个意义上说，生态福利分享的公平性应理解为个人福利保障基础上的社会整体福利最大化。法律制度面向的是政治、经济、生态、社会等各个领域的问题，绝不仅仅是个人行为；法律制度关心的是如何实现个人利益与社会公共利益的共赢；法律制度设置的宗旨不仅在于协调个人之间的关系，还包括促进人与自然、人与社会、自然与社会的和睦共荣。因此，牺牲个人利益或整体利益都不是解决生态利益冲突的理想手段，更非公平价值的体现。生态福利法律制度应以保障个人基本权利为立足点，以社会整体福利的提升作为制度推行效果的评判标准，秉承实质公平兼顾形式公平的价值理念，全面介入生态福利分配的各个环节，在全部社会成员普遍享受生态利益恩泽的基础上，最大限度地增加社会公共利益。

虽然，近代自然法时期不存在环境资源问题和生态福利的社会需求，当时的法制环境与目前的法制环境也迥然有异，但不可否认，作为西方法哲学的重要分支，近代自然法中蕴含的具有普适性的哲学原理依然可以对现行法律制度的架构提供世界观和方法论指导。生态福利法律制度的根本旨趣，在于实现生态利益衡平基础上的生态福利共享；近代自然法以理性观为基石，以自然权利观为核心，以社会契约论为保障，两者在价值始点、价值中介、价值目标方面显现出共同向度。

格老秀斯、霍布斯、普芬道夫等启蒙思想家将近代自然法归之于理性，认为自然法是不证自明的天然合理，教导着人们遵从理性，确立社会的整合秩序。在他们看来，理性是人类洞察客观实在的能力，是评判是非善恶的标准。本质而言，“理性”呈现了一种挖掘事物内在，呈现其本真面目，唯真、唯实的法律精神。同时，自然法学家们强调实在法和政府权力都要接受“理性”的评判和检验，这就从观念和制度上彻底排除了其他因素在整个法律制度运行中的任意性和干扰性，以确保法律的纯粹性和本真性。生态福利法律制度以依循规律，科学进行制度构建为根本出发点，而“规律”本身也是制度应然模式的客观展现，反映了制度发展的本来脉络，不掺杂任何杂质。由此看来，生态福利法律制度与近代自然法的理性观在追求事物本体性与客观性这一价值始点上存在契合。

生态福利法律制度构设中的规律是生态福利规律与法律制度规律的有机结合，既反映了生态福利与法律制度各自的特质，又体现了两者的内在关联。

首先，生态福利法律制度强调尊重规律，衡平生态利益。(1)生态利益衡平应以自然规律为指针。环境资源为生态利益的物质保障。提升环境质量，节约利用资源必须在自然规律的指导下进行。逾越规律的盲目蛮干无助于增进物质资源的品质，无法助生生态利益，更谈不上对生态利益进行有效衡平调配。(2)生态利益衡平须遵照利益平衡配置本身的规律，综合考虑区域差异、人口分布、资源状况等因素，借助资金支持、基础设施建设、生态财政转移支付等手段进行。

其次，生态福利法律制度注重运用规律，实现生态福利共享。生态福利共享是一项复杂而庞大的系统工程，需要全民动员，集体加入。这既是制度建设的实际需求，也是生态福利事业内在规律的外化。政府主导下的公众参与是架设生态福利法律制度的应然模式。政府宏观把控有利于统筹规划，合理布局；公众的广泛介入增加了智慧因子与监督力量。

最后，生态福利法律制度着重遵循规律进行制度建设。法律制度架构规律是设计生态福利法律制度务必遵从的基本规律。作为法律制度的重要组成，生态福利法律制度需要依照法律制度构建的一般规律，明确制度理念、制度应遵循的基本原则、制度内容、制度实现的途径等问题。

肇始于近代理性自然法，政府职能受到相当程度的重视。尤其是社会契约论对政府职能及其作用进行了系统而详细的论证，其中谈到：保障全体社会成员的基本权利与自由，必须借助政府职能这一中介才能实现。生态福利法律制度亦在强调充分发挥政府公共管理和服务职能，保证生态福利公平分享，实现了与近代自然法在价值中介层面的契合与统一。

卢梭、洛克等近代自然法论者认为，政府源生于社会契约，以保护每位社会成员的人身、财产等自然权利为根本职能。生态福利法律制度同样注重政府职能的作用，突出政府在制度建设中的主导性。但社会契约论过于强调政府的管理职能，已不能满足现代社会的需求，生态福利法律制度需进行突破和创新。政府职能源于社会需求，民众物质富足后精神需求的直线上升促成了政府职能的巨大转变。单一的行政管理已无法满足社会发展对政府职能多元化的实际需要，公共管理与服务有机结合成为政府职能优化的主要趋势。所谓公共管理，指管理者通过制定政策、法规，依法管理社会主体、社会事务，调处社会矛盾，维护社会秩序的一整套机制与方法。所谓公共服务，“是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。它只涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等问题”^[17]。

生态福利法律制度运行的前提是衡平生态利益，根本着眼点是实现生态福利共享，所要解决的根本问题是如何保证生态利益分享的平等性、公平性。加强政府行政管理职能有助于依法规范相关主体的行为，对破坏环境资源、造成生态损害的个人或组织给予相应处罚，及时化解利益均衡调配过程中产生的各种矛盾，维护利益配给秩序，为保证生态利益衡平、生态福利公平分享优化环境、夯实基础；完善政府公共服务职能有助于规模化创建信息交流平台，及时供给充分的生态福利公共信息，提供包含科学、试验研究基地及基础设施在内的公共产品，构建公民需要的安宁、公正、和谐的生活环境，为衡平生态利益，实现福利共享提供服务、拓宽渠道。政府管理与服务职能只有相辅相成、相得益彰，才能形成合力，提升效益。相较管理型政府，服务型政府更注重以民为本、维护公众基本权利；强调对资源的有效利用与开发；善于借助竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；重视民众参与及合作，是实现生态福利公平分享的理想中介模式和现实途径。

关怀和尊重人的自由、平等、财产、安全等自然权利，既是近代自然法的最高目标，也是生态福利法律制度的终极归宿。生态福利法律制度凸显对人类基本生存权益的保护，追求人的平等、自由、全面发展，在价值目标上实现了与近代自然法观念的根本契合。

自然权利是近代自然法的崇高信仰，每个人生而有之，不可限制，不容剥夺。生态福利法律制度继承了近代自然法保护人权的根本要旨及平等、公平的价值理念，以保障人类基于人性应当分享的精神福利之权利为依归，强调人性的回归与生态福利的实现是社会发展的原生动力和源泉。

生态福利法律制度注重生态利益分享的平等性，主张平等是分配生态福利的基础，也是政府尊重民众尊严的集中体现。政府供给、配置生态福利固然重要，而尊重民众，令其同享福利，共同参与生态福利事业同样重要，甚至更为重要。政府应当致力于树立平等、共享的公共利益观念，在非政府行为领域，将自己置于与其他社会力量完全平等的地位，秉持“参与、互动、合作、服务”的原则，充分调动其他社会组织如社区、企业、非营利性公共组织参与生态福利法律制度建设的热情和积极性，营造全民共谋、共议的良好氛围。

生态福利法律制度重视生态福利分享的公平性。公正与公平是政府分配生态利益时必须要考虑的重要因素。政府不仅需要向社会提供符合公平和正义原则的公共决策，而且还应在权利、义务配置及责任承担方面权衡是否与公平、正义的要求相符。此外，在处理个人生态福利与社会公共福利之间的关系时也涉及公平与正义的考量，倘若以个人生态福利最大化为生态福利法律制度的使命和最终目标，必然意味着对“公平、正义”理念的扭曲和异化。如前文述及，生态福利事业属公共事业，政府应当最大限度地通过协调公民之间及公民与政府、社会之间的利益冲突，实现社会整体福利最大化前提下的个体生态福利较大化。

价值论维度的契合为近代自然法观念指引生态福利法律制度的构建提供了直接且充分的理论依据。生态福利法律制度应当吸纳近代自然法观念中的合理因子，并以此为导向，科学进行制度构设。

前文已述，生态福利法律制度的规律观与近代自然法的理性观在价值始点上存在内在契合，构建生态福利法律制度应当依循理性、发现规律、尊重规律，并善于运用规律。

首先，应遵照资源自我更新规律，在自然承载力范围内开发、利用生态产品，避免因过量开采造成环境贫瘠和资源匮乏；其次，应遵从普遍联系的规律，保护各类资源，促进资源之间的相容相生；注重人与资源、生态之间的联系与互动。客观世界是有机联系的统一整体。人、环境资源与生态利益之间并非孤立存在，而是彼此联系、相互影响。人以资源、生态利益的永续为发展基础，同时，人的行为又直接影响生态环境的质量。如空气、水、土壤的性状、品质决定着人类的利用效率，反过来，人类的资源利用行为又可能提升或降低空气、水、土壤的品性。基于此，那种抛开环境利益只顾自身福利的绝对利己主义做法不可取，而只见生态利益无视人类福利的制度也不可行，两者都与普遍联系规律的要求背道而驰。唯有将人的行为与环境资源、生态利益有机融合在一起，才能科学、合理构建生态福利法律制度，实现可持续发展。此外，生态福利法律制度与其他配套制度如生态补偿法律制度、生态产业法律制度等亦存在互动相惜的关系。生态福利供给过程中，难免发生生态损害，必须借助生态补偿法律制度予以支援，相应地生态补偿处理得当，益于生态福利制度的稳步推行；生态利益丰足，生态相关产业则会兴旺发达，产业发展带来的可观利润，又会激励人们继续保护生态环境，形成良性循环。是故，建设生态福利法律制度，应当“理性”发现制度内部的联系规律，着力搭建制度与制度间沟通、联络的桥梁和纽带，编织一张承上启下、环环相扣的法律制度联系网，最大限度地发挥法律制度对生态福利配置的调控和规范功能。

平等是近代自然法权利观的核心价值，强调在享受自然权利方面人人平等。该理念对建设生态福利法律制度有重要借鉴意义。生态福利属于社会基本福利，与每个人的生存和发展息息相关。因此，生态福利普惠民众人人均享应成为生态福利法律制度的基本要求。

首先，生态福利法律关系受益主体地位平等。生态福利法律关系的主体包括政府和广大民众两类。其中，政府是福利调配、供给主体，全体民众是受益主体。政府衡平生态利益，供给、分配予民众属于国家履行公共服务职能的内容。也就是说，政府与公民之间形成的生态福利法律关系属于行政管理关系，双方之间的法律地位不具有平等性，而是一种领导与被领导，管理与被管理的关系。政府有权对相对人不履行行政义务的行为进行管控，甚至处罚。据此，此处谈论的主体地位平等的问题不包含政府与民众的关系，仅指受益主体即广大社会公众之间的关系。每一位社会成员都需要依托环境资源、生态利益获得生存与发展，不因性别、身份、地位的差异而存在任何差别。因此，在设计生态福利法律制度时必须保证全体社会成员享受生态福利的平等地位。

其次，生态福利平等地受到法律保护。一方面，公民合法获得的生态利益平等地受到法律保护，任何组织或个人都不得侵犯，任何人都没有凌驾于他人之上独享生态福利的权利。另一方面，倘若公民的生态福利受到侵犯，应责令侵权人承担相应的民事、行政甚至刑事责任。如生态利益分配不公，分配主体——政府需要承担行政不作为或义务履行不当的法律责任。

近代自然法中，“正义论”与“权利平等观”紧密相连。某种意义上说，权利平等是正义的重要内容，正义则是平等正当性的评判标准。作为人类社会的崇高理念及当事人利益的衡量准则，正义论对生态福利制度的意义重大且影响深远。根据该价值理念的要求，构建生态福利制度应当：(1)实现当事人权利与义务的平衡。享受生态利益是公民的自然权利，政府当予保证。而权利与义务是对立统一的，人在充分享受自然恩泽的同时，负有不可推卸的尊重和保护自然的义务，自然资源的获取应当适度，以免造成环境与资源危机。人是生态系统中最富有创造性和改造能力的生物，这种创新能力既需要反映在改造自然的活动中，也需要体现于保护自然的行为中，如通过技术创新，消除雾霾，提升大气环境质量。本质而言，权利与义务并行不悖，始终是正义理念的应有之义。(2)保证当事人承担法律责任的公正。“自主行为，自己责任”是法律的基本信条。责任分担有失公允乃有违正义的典型表现。一方面，行为主体与责任主体应具有内在统一性。责任负担主体应当是违法行为主体，而非其他。倘若责任主体并非实施违法行为者，或者违法行为人无需承担责任，无论对哪方主体而言都是不正义的；另一方面，责任应与违法行为相当。以政府行为为例，倘若政府怠于分配生态利益，则应在该行为给相关受益主体造成利益损失范围内承担责任，切不可随意扩大或缩小责任范围，造成不必要的伤害和损失。(3)确保风险负担的正义。在生态福利配置过程中，有时会发生意外风险，风险损失由哪方负担，应根据正义理念确定。鉴于生态利益的供给、分配、管控均由政府主导负责，因此，除非公众具有故意或重大过失，风险责任应由政府承担。(4)保护最低受益者。此处的最低受益者并非指生态福利享用的最低受益者。前文已述，理论上，生态福利平等分配，不存在利益享用的上下高低之别。这里的最低受益者重点指在经济、社会地位方面处于弱势地位的群体。由于其社会整体竞争优势不明显，权益容易遭受侵害，因此，应通过绿色通道、设立专门机构等方式对最低受益者生态福利的配置给予特别保护。

社会契约论主张，政府是社会契约的产物，以保护每位社会成员的生命、健康、财产、自由等自然权利，为公众谋福利为宗旨和基本职能，同时肯定了公民的参与权利。该理念为生态福利法律制度的构建提供了理论参照，在此基础上，政府主导生态福利分配还应适应现代社会发展的实际需求，注重发挥行政管理和公共服务的双重职能，并积极鼓励公众的广泛参与。

首先，政府主导生态福利目标和规划的设定。目标和规划设定是生态福利分配的基础性工作，政府应结合本地实际，如人口规模、资源条件、产业结构等因素设置生态福利分配的短期及长期目标，同时，综合考虑国家整体发展战略，并以此为基础制定生态福利配置的宏观和微观规划。

其次，政府主导生态福利公共物品的供应。公共物品的齐备程度直接关系和影响生态福利分配的质量与效率。基础设施、生态环境都是生态福利分配的物质保障，政府有责任不断保护与完善，以保证社会公众享受生态福利的品质。

再次，政府主导生态福利法律政策的执行。目前，直接服务于生态福利分配的法律政策几近空白，而与之相关的法律规范如《环境保护法》，各自然资源单行法等均在一定程度上规范和约束了政府行为，国家关于生态保护的政策则为政府进行福利分配提供了方向指引。作为行政主体，政府应当全面贯彻落实法律和政策规定，以保障福利分配的平等性和公平性。

最后，鼓励公众参与。生态福利是一项全民事业，调动民间力量参与福利分配不仅可行而且必要。政府需广开渠道如听证会、民主公开会等方便民众为生态福利事业建言献策，同时，激励公众实际参与福利的分配及监督工作，对表现突出者，可酌情给予物质或精神奖励。信息交流平台的搭建也非常关键，政府可通过媒体、微信、微博、客户端等多种途径向公众发布生态福利供给和分配信息，并安排专门人员收集整理反馈信息，将有价值的意见和建议及时反映到相关部门，而有关部门也应将工作改进情况向社会公告。